A Europa escolheu a equipa. Falta definir o mandato

França, Alemanha, Itália, Polónia e Reino Unido deverão integrar, com representantes das instituições europeias, a equipa destinada às negociações de paz sobre a Ucrânia. O entendimento alcançado em Dublin resolve a disputa sobre a representação, mas deixa por definir o conteúdo político das posições que serão defendidas perante Washington, Kiev e Moscovo.

Nas negociações de paz na Ucrânia, a Europa encontrou uma solução para um problema que se arrastava há meses: quem deveria participar, em seu nome, nas negociações destinadas a pôr fim à guerra na Ucrânia?

A resposta chegou a 13 de novembro, em Dublin. Os líderes dos 27 Estados-membros aceitaram um formato que reúne representantes das instituições europeias e de cinco países: França, Alemanha, Itália, Polónia e Reino Unido.

O anúncio, feito pelo presidente do Conselho Europeu, António Costa, encerra uma disputa sobre a composição da delegação. Não esclarece, porém, que posições poderá esta defender, quais as matérias que exigirão novos entendimentos entre os governos e até onde irá a sua capacidade negocial.

Esse é agora o problema central. A negociação sobre a Ucrânia envolve matérias em que os interesses europeus se encontram próximos, mas não são necessariamente idênticos.

Uma delegação construída para evitar uma escolha impossível

A questão da autoridade negocial já tinha sido examinada no Arcana News em Diplomacia informal: falar não é ter mandato para negociar.

Durante semanas, os governos europeus discutiram a conveniência de designar um único representante. A solução parecia simples. Um negociador identificado poderia transmitir uma posição europeia, manter contactos regulares com os Estados Unidos, a Ucrânia e a Rússia e responder perante os dirigentes que lhe conferissem autoridade.

Na prática, a escolha levantava dificuldades. A União Europeia dispõe de instituições com competências distintas em política externa, segurança, sanções e financiamento. Os Estados-membros conservam responsabilidades próprias, sobretudo em matéria militar. O Reino Unido, entretanto, deixou de pertencer à União Europeia, mas continua a desempenhar um papel importante no apoio militar e diplomático à Ucrânia.

Excluí-lo de uma negociação que poderá determinar a segurança europeia seria politicamente difícil. Incluí-lo numa representação estritamente institucional da União também não resolveria a questão. A equipa anunciada em Dublin evita essa alternativa.

O Conselho Europeu e a Comissão Europeia poderão acompanhar matérias diretamente relacionadas com as competências da União. Os cinco países acrescentam capacidade diplomática, militar e influência regional. A solução não elimina as diferenças. Permite que sejam tratadas dentro de uma representação conjunta, em vez de permanecerem como obstáculos à sua formação.

Cinco países com interesses próprios

A escolha dos participantes não é indiferente. França e Reino Unido são potências nucleares e membros permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas. A Alemanha tem um peso económico determinante no financiamento e na reconstrução da Ucrânia. A Polónia ocupa uma posição geográfica particularmente sensível, pela proximidade à guerra e pelo papel que desempenha na segurança do flanco oriental da NATO. A Itália acrescenta uma das principais economias europeias e uma voz relevante nos debates sobre a coordenação política e diplomática do apoio a Kiev.

Estes países não representam apenas diferentes recursos. Transportam experiências estratégicas e prioridades nacionais que poderão influenciar a discussão. A presença de vários governos pode reforçar a legitimidade política de um entendimento. Pode igualmente tornar mais difícil responder rapidamente a propostas que obriguem a compromissos concretos.

Negociações de paz na Ucrânia: o mandato que ainda falta

Uma negociação diplomática exige mais do que identificar quem está autorizado a comparecer. É necessário estabelecer os objetivos, as matérias negociáveis e os limites além dos quais os representantes terão de consultar novamente os governos.

No caso da Ucrânia, existem questões em que os europeus têm reiterado posições comuns: respeito pela soberania ucraniana, integridade territorial e necessidade de garantias de segurança credíveis. A declaração divulgada pelo Conselho Europeu após os contactos de Abu Dhabi, em 10 de novembro, voltou a confirmar esses princípios.

Mas a passagem dos princípios para compromissos concretos levanta outras dificuldades. Que garantias estarão os países europeus dispostos a assumir? Quem poderá contribuir militarmente para um eventual mecanismo de segurança? Como serão financiadas as obrigações futuras? Que papel caberá à NATO e que compromissos dependerão de decisões nacionais?

O alcance das sanções foi igualmente analisado em Sanções à Rússia: petróleo autorizado, fundo em negociação.

Há ainda a questão das sanções económicas contra a Rússia, cuja eventual alteração envolve competências e procedimentos próprios da União Europeia. Uma delegação não pode prometer validamente tudo aquilo que os seus participantes desejem discutir. Terá de distinguir as matérias em que dispõe de uma posição acordada daquelas que exigirão decisões posteriores. Sem essa definição, a Europa poderá estar presente nas negociações e continuar limitada na capacidade de assumir compromissos.

Moscovo quer discutir mais do que a Ucrânia

A negociação ganhou entretanto outra dimensão. Responsáveis russos têm defendido que um eventual acordo inclua uma discussão mais ampla sobre a arquitetura de segurança europeia. Não se trata apenas de estabelecer condições para cessar as hostilidades ou assegurar garantias à Ucrânia. Uma negociação dessa natureza pode envolver questões relacionadas com o posicionamento militar, os compromissos de defesa e o futuro das relações entre a Rússia e os países europeus.

A posição russa suscita reservas entre dirigentes da União Europeia. O chanceler alemão, Friedrich Merz, rejeitou a possibilidade de discutir o futuro da Ucrânia sem os ucranianos e o da Europa sem os europeus. A preocupação tem um fundamento institucional: os Estados Unidos podem conduzir contactos diplomáticos com Moscovo, mas não dispõem de competência para assumir compromissos em nome dos governos europeus ou modificar unilateralmente obrigações pertencentes à NATO.

A forma como a agenda for organizada terá, por isso, consequências importantes. Discutir primeiro um cessar-fogo e as garantias necessárias à sua manutenção não é o mesmo que começar por uma negociação abrangente sobre a ordem de segurança do continente. Ambas as matérias podem vir a relacionar-se, mas não têm os mesmos participantes, instrumentos jurídicos ou condições de execução.

Estar presente não significa decidir

A ronda de negociações realizada em Abu Dhabi, a 10 e 11 de novembro, mostrou a diferença entre acompanhar um processo diplomático e participar diretamente nas conversações principais. Representantes europeus estiveram na capital dos Emirados Árabes Unidos e mantiveram contactos de coordenação com os parceiros ucranianos e norte-americanos. A negociação central decorreu, contudo, num formato trilateral, com a participação dos Estados Unidos, da Ucrânia e da Rússia.

A possibilidade de a Europa passar a integrar diretamente uma próxima ronda representa uma alteração relevante desse formato. Mas os pormenores ainda importam. Será necessário determinar quem participa nas reuniões principais, que matérias poderá abordar e de que forma serão tomadas as decisões. Também permanece por esclarecer a composição nominal definitiva da equipa e os procedimentos de coordenação entre os representantes nacionais e institucionais.

A expectativa europeia é participar na próxima ronda, apontada para as semanas seguintes. A data, o formato e as condições concretas da presença europeia ainda exigem confirmação. O acordo de Dublin constitui, portanto, um avanço na preparação diplomática, não a conclusão do processo negocial.

Uma representação comum terá de produzir uma posição comum

A decisão dos 27 resolve uma dificuldade que poderia ter enfraquecido a participação europeia antes mesmo do início das negociações. Em vez de prolongarem a disputa sobre um enviado único, os governos aceitaram uma equipa capaz de reunir instituições da União e países com responsabilidades relevantes na segurança da Ucrânia.

O entendimento tem significado político. Reconhece que a guerra não poderá ser encerrada através de compromissos sustentáveis sem considerar os países que terão de participar na segurança, no financiamento e na reconstrução do território ucraniano.

Mas deixa uma tarefa mais exigente. Os representantes terão de identificar aquilo que podem negociar em conjunto, aquilo que depende de competências nacionais e aquilo que não poderá ser decidido sem a Ucrânia.

A Europa resolveu quem pretende enviar às negociações.

Falta estabelecer o que essa equipa estará autorizada a negociar e quem responderá pelos compromissos que dela resultarem.