Quem controla as infraestruturas financeiras da Europa?

A União Europeia procura reduzir dependências externas em setores considerados estratégicos. A energia, os semicondutores e as matérias-primas críticas ocupam parte importante deste debate. Existe outra dependência menos visível: a de alguns serviços utilizados pelas infraestruturas financeiras da Europa para movimentar dinheiro, executar pagamentos e realizar operações nos mercados financeiros.

O funcionamento quotidiano da economia europeia depende de uma rede de sistemas tecnológicos, instituições financeiras e prestadores de serviços. Parte desta rede está sujeita a decisões empresariais e a enquadramentos jurídicos exteriores à União. Não se trata apenas de saber se os sistemas funcionam. Trata-se de determinar quem os controla, quem pode alterar as condições de acesso e que capacidade têm as autoridades europeias para assegurar a continuidade dos serviços quando surgem conflitos políticos, falhas tecnológicas ou crises financeiras.

Quando uma pessoa paga uma compra com cartão, a operação parece simples. Entre a autorização e a conclusão intervêm várias entidades e sistemas. Bancos, redes de pagamento, processadores e mecanismos de compensação e liquidação desempenham funções distintas. Nos mercados financeiros, a complexidade é ainda maior. A negociação de ações ou obrigações não termina necessariamente no momento em que o comprador e o vendedor chegam a acordo. É necessário assegurar a transferência dos títulos, o pagamento correspondente e o registo das posições.

Estas operações dependem de infraestruturas especializadas. A sua importância torna-se particularmente evidente quando deixam de funcionar. Uma interrupção prolongada pode impedir pagamentos, atrasar transações e criar dificuldades de liquidez. Mesmo quando os ativos continuam a existir e as instituições permanecem solventes, a incapacidade de movimentar fundos pode afetar empresas, famílias e administrações públicas. A relevância das infraestruturas financeiras da Europa não depende apenas do volume de operações processadas, mas também da possibilidade de substituir serviços em caso de necessidade.

As infraestruturas financeiras da Europa e os pagamentos

A existência do euro e de um banco central comum confere aos Estados da área do euro instrumentos próprios de política monetária. Não significa que todos os mecanismos utilizados por cidadãos e empresas estejam sob controlo europeu. As redes internacionais de cartões são um exemplo. Visa e Mastercard têm uma presença importante nos pagamentos realizados na Europa. Embora as operações estejam sujeitas às regras aplicáveis nos mercados em que funcionam, as decisões estratégicas destas empresas não pertencem a instituições europeias. Isto não implica uma ameaça imediata à continuidade dos pagamentos. Mostra que a autonomia monetária e o controlo das infraestruturas são questões diferentes. Uma autoridade monetária pode emitir moeda e assegurar liquidez ao sistema bancário sem controlar diretamente todos os canais utilizados para transferir essa moeda entre agentes económicos.

A União tem desenvolvido instrumentos para reforçar a integração e a autonomia dos pagamentos. O sistema TARGET Instant Payment Settlement, conhecido como TIPS, permite a liquidação de pagamentos imediatos em moeda de banco central. Integra os serviços TARGET do Eurosistema e facilita transferências rápidas entre instituições participantes. Trata-se de uma infraestrutura pública europeia. A regulamentação europeia dos pagamentos imediatos pretende aumentar a disponibilidade destas operações e reduzir os obstáculos à sua utilização. Paralelamente, a European Payments Initiative desenvolveu o Wero, uma solução privada de pagamentos apoiada por instituições financeiras europeias, para criar alternativas em segmentos atualmente dominados por redes internacionais.

Uma infraestrutura de liquidação não desempenha necessariamente as mesmas funções de uma aplicação utilizada por consumidores ou comerciantes. Construir alternativas para as infraestruturas financeiras da Europa exige mais do que criar uma plataforma tecnológica. É necessário assegurar a participação dos bancos, a aceitação pelos comerciantes e a adesão dos consumidores. Sem uma utilização suficientemente ampla, uma solução pode existir tecnicamente sem alterar de forma significativa a dependência do mercado.

Os pagamentos são uma atividade em que a dimensão da rede influencia diretamente a utilidade do serviço. Uma solução aceite por poucos comerciantes tem menor interesse para os consumidores. Um sistema utilizado por poucos consumidores oferece menos vantagens aos comerciantes. A entrada de novos participantes exige ultrapassar esta dificuldade inicial. Mesmo quando uma alternativa apresenta custos competitivos ou características técnicas adequadas, precisa de alcançar uma dimensão que justifique a sua adoção. Os hábitos de pagamento, as estruturas bancárias e as soluções nacionais diferem entre Estados-membros. A integração europeia eliminou várias barreiras à circulação de capitais e à prestação de serviços financeiros, mas não produziu um mercado de pagamentos inteiramente uniforme. A existência de uma moeda comum não resolveu automaticamente estas diferenças.

A dependência dos fornecedores tecnológicos

As instituições financeiras utilizam serviços de computação em nuvem, armazenamento de dados, processamento de informação e segurança informática. Parte relevante é fornecida por grandes empresas tecnológicas internacionais. Se numerosos bancos dependerem do mesmo fornecedor para operações essenciais, uma falha tecnológica poderá afetá-los simultaneamente. Nas infraestruturas financeiras da Europa, a capacidade de cada banco responder individualmente torna-se insuficiente para avaliar o risco do conjunto do sistema.

O Regulamento relativo à resiliência operacional digital do setor financeiro, conhecido pela sigla DORA, aplicável desde 17 de janeiro de 2025, estabelece requisitos de gestão do risco tecnológico e mecanismos de supervisão de prestadores terceiros de serviços de tecnologias da informação e comunicação considerados críticos para o setor financeiro. Permite reforçar o controlo sobre as dependências das infraestruturas financeiras da Europa, mas não as elimina. Uma instituição pode cumprir as exigências de segurança e continuidade operacional e continuar dependente de tecnologias desenvolvidas ou controladas fora da União Europeia.

Regulação e capacidade operacional

A criação de infraestruturas europeias envolve investimentos elevados e dificuldades de coordenação. A segurança, a disponibilidade permanente e a capacidade de processar grandes volumes exigem recursos técnicos especializados. Os sistemas financeiros precisam também de interoperabilidade, isto é, da capacidade de comunicar e executar operações entre instituições e países diferentes. Construir uma alternativa não pode comprometer a estabilidade dos serviços existentes. Os responsáveis europeus enfrentam uma escolha entre desenvolver capacidades próprias, recorrer a fornecedores internacionais ou combinar as duas soluções. A utilização de empresas estrangeiras pode oferecer vantagens de escala, inovação e eficiência. A dependência excessiva de um número reduzido de fornecedores pode limitar a capacidade de resposta perante situações imprevistas. A autonomia estratégica das infraestruturas financeiras da Europa não exige necessariamente que todos os serviços sejam prestados por empresas europeias. Exige que a União disponha de instrumentos suficientes para evitar que a interrupção de um serviço externo paralise funções essenciais. A substituição de fornecedores não constitui, por si só, uma política de segurança. A segurança depende da capacidade efetiva de manter os serviços operacionais.

Quem controla uma rede essencial pode determinar as condições comerciais, estabelecer requisitos técnicos e influenciar o desenvolvimento de novos serviços. A regulação pública limita essa capacidade, mas não elimina as diferenças entre controlar uma infraestrutura e apenas utilizá-la. A União dispõe de um mercado de grande dimensão, instituições financeiras relevantes e autoridades com competências de supervisão. Estes recursos conferem-lhe capacidade para estabelecer regras e exigir condições de funcionamento. As relações económicas internacionais assentam em interdependências. A eliminação completa dessas relações seria difícil e poderia impor custos elevados à economia europeia. A autonomia estratégica não precisa de significar isolamento. Pode traduzir-se na diversificação de fornecedores, na interoperabilidade dos sistemas e na manutenção de alternativas operacionais. O problema surge quando a interdependência deixa de ser uma escolha e passa a constituir uma condição sem substituto viável.

A União demonstrou capacidade para estabelecer regras aplicáveis a empresas internacionais que operam no seu mercado. Essa influência regulatória constitui um instrumento importante de política económica. Mas regular uma infraestrutura não equivale a controlá-la. Uma autoridade pode impor requisitos de segurança, exigir transparência e aplicar sanções. Se não existir uma alternativa operacional, continuará a enfrentar dificuldades perante a interrupção de um serviço indispensável. O euro permite executar uma política monetária própria. O mercado único proporciona uma dimensão económica considerável. A supervisão financeira estabelece condições de funcionamento para bancos e outras instituições. Nenhum desses elementos assegura, isoladamente, o controlo de todas as infraestruturas financeiras da Europa necessárias à circulação do dinheiro.

Os sistemas de pagamentos imediatos, as iniciativas de integração financeira e as novas exigências de resiliência tecnológica representam respostas parciais a um problema comum. O resultado dependerá menos do número de projetos anunciados do que da capacidade de os tornar efetivamente utilizáveis. Uma infraestrutura alternativa que não consiga assegurar operações em grande escala oferece pouca proteção numa situação de crise. A autonomia operacional das infraestruturas financeiras da Europa dependerá, em última análise, da capacidade de continuar a movimentar dinheiro, liquidar operações e prestar serviços essenciais quando um serviço externo indispensável ficar indisponível.