Em 1939, quando a Alemanha invadiu a Polónia, a Europa voltou a entrar em guerra. Vinte anos antes, os vencedores da Primeira Guerra Mundial tinham procurado construir uma ordem internacional que evitasse precisamente esse desfecho. A Sociedade das Nações, criada no âmbito dos acordos de paz de 1919 e em funcionamento a partir de 1920, deveria oferecer aos Estados mecanismos de negociação, arbitragem e segurança coletiva. Em vez de considerarem a guerra um instrumento normal de resolução de disputas, os governos deveriam aceitar compromissos comuns, recorrer a procedimentos internacionais e reconhecer que uma ameaça à paz dizia respeito a toda a comunidade de Estados. A organização não conseguiu cumprir essa ambição. A Segunda Guerra Mundial demonstrou que os compromissos assumidos depois de 1918 não tinham impedido o regresso de uma guerra generalizada.
A Sociedade das Nações surgiu num continente profundamente transformado. A Primeira Guerra Mundial provocara milhões de mortos, destruíra economias e contribuíra para o desaparecimento dos impérios alemão, austro-húngaro, russo e otomano. Novas fronteiras foram desenhadas e vários Estados adquiriram ou recuperaram a independência. A paz de 1919 procurava responder a problemas distintos. Era necessário estabelecer condições para os países derrotados, organizar territórios, reconhecer novas entidades políticas e encontrar uma forma de impedir que as rivalidades europeias voltassem a desencadear uma guerra. O presidente norte-americano Woodrow Wilson foi um dos principais defensores de uma associação internacional de Estados. No último dos seus Catorze Pontos, apresentados em janeiro de 1918, propôs a criação de uma organização destinada a oferecer garantias de independência política e integridade territorial aos seus membros. A proposta assentava numa convicção: a estabilidade internacional não poderia depender exclusivamente de alianças militares ou de equilíbrios temporários entre grandes potências. Contudo, o novo sistema nasceu associado aos tratados de paz negociados pelos vencedores. Para os países que consideravam injustas as condições impostas depois da guerra, a organização podia parecer menos uma instituição universal do que um instrumento de conservação da ordem estabelecida em 1919. A tensão entre a defesa da paz e a preservação dos resultados da guerra acompanharia toda a sua existência.
Porque falhou a Sociedade das Nações na prevenção de uma nova guerra mundial?
O Pacto da Sociedade das Nações estabelecia compromissos destinados a reduzir a possibilidade de conflitos armados. Os Estados membros deveriam respeitar a integridade territorial e a independência política uns dos outros, submeter determinados diferendos a arbitragem ou apreciação internacional e aceitar procedimentos que dificultassem o recurso imediato à guerra. A organização dispunha de uma Assembleia, na qual estavam representados os membros, de um Conselho com responsabilidades particulares na manutenção da paz e de um Secretariado permanente, sediado em Genebra. O sistema previa igualmente a possibilidade de sanções contra Estados que recorressem à guerra em violação das obrigações assumidas. Não se tratava, porém, de um governo mundial. A Sociedade das Nações não possuía soberania sobre os seus membros nem forças armadas próprias que pudesse mobilizar autonomamente. A sua eficácia dependia da vontade dos governos de cumprir decisões, aceitar custos económicos e políticos e, em circunstâncias extremas, participar em medidas coercivas contra outros Estados.
Uma das maiores contradições da Sociedade das Nações surgiu antes de a organização começar a funcionar plenamente. Woodrow Wilson defendera a sua criação, mas os Estados Unidos nunca se tornaram membros. O Senado norte-americano recusou ratificar o Tratado de Versalhes, ao qual estava associado o Pacto da Sociedade das Nações. A oposição refletia, entre outras preocupações, o receio de que compromissos internacionais limitassem a liberdade de decisão dos Estados Unidos e os envolvessem em conflitos europeus. A ausência norte-americana teve consequências importantes. A organização perdeu a participação de uma das principais potências económicas e políticas do mundo, precisamente quando procurava estabelecer um sistema de segurança coletiva. A sua ausência reduziu a capacidade política e económica de resposta da organização. A Alemanha só foi admitida em 1926, abandonando a organização em 1933. A União Soviética entrou em 1934 e foi expulsa em 1939, depois da invasão da Finlândia. O sistema internacional que pretendia ser universal permaneceu, assim, marcado por ausências, exclusões e mudanças de participação.
Sociedade das Nações: limites da segurança coletiva
A Sociedade das Nações procurava garantir a soberania dos seus membros. Uma das formas encontradas foi a adoção da regra da unanimidade para grande parte das decisões substantivas. O princípio protegia os Estados contra decisões tomadas sem o seu consentimento. Contudo, tornava especialmente difícil alcançar posições comuns quando existiam interesses divergentes. Esta dificuldade era particularmente grave em situações de crise. Uma organização destinada a reagir a ameaças internacionais precisava de decisões suficientemente rápidas e eficazes. Mas o seu funcionamento favorecia negociações prolongadas e compromissos entre governos. O Pacto previa exceções e procedimentos específicos. Ainda assim, o modelo institucional refletia uma contradição: pretendia-se construir uma autoridade internacional sem retirar aos Estados o controlo fundamental sobre as decisões.
A história da Sociedade das Nações não foi uma sucessão ininterrupta de fracassos. Durante a década de 1920, a organização contribuiu para resolver determinados conflitos internacionais, incluindo a disputa pelas ilhas Åland, entre a Suécia e a Finlândia, e o incidente fronteiriço entre a Grécia e a Bulgária, em 1925. Estes episódios demonstraram que a mediação internacional podia funcionar quando os governos aceitavam os procedimentos e os resultados. A Sociedade das Nações desenvolveu igualmente atividades em domínios que ultrapassavam a segurança militar. Trabalhou em questões de saúde pública, refugiados, tráfico de pessoas, cooperação económica e controlo de substâncias perigosas. O seu legado administrativo e técnico contribuiu para a formação de instituições internacionais posteriores. O problema estava na diferença entre resolver disputas relativamente limitadas e enfrentar a política expansionista de uma grande potência.
Em setembro de 1931, o Japão iniciou uma intervenção militar na Manchúria, região do nordeste da China. A ocupação colocou a Sociedade das Nações perante um desafio decisivo. A China procurou apoio internacional. A organização examinou a situação e promoveu uma investigação, mas não conseguiu obter a retirada japonesa. Em 1933, o Japão abandonou a Sociedade das Nações. O episódio revelou uma limitação fundamental: a condenação diplomática não bastava para alterar o comportamento de um Estado disposto a utilizar a força. O Japão demonstrara que podia desafiar a ordem internacional sem enfrentar uma resposta coletiva suficientemente forte para inverter a ocupação. A credibilidade da organização ficou comprometida.
As crises que enfraqueceram a organização
Em outubro de 1935, a Itália fascista invadiu a Etiópia, então frequentemente designada Abissínia. Ao contrário de conflitos anteriores, a agressão envolvia uma potência europeia e um Estado africano independente, ambos membros da Sociedade das Nações. A organização reconheceu a agressão e foram adotadas sanções económicas contra a Itália. Contudo, as medidas revelaram-se insuficientes para impedir a conquista. A crise expôs as hesitações das principais potências europeias. A França e o Reino Unido tinham de conciliar a defesa dos compromissos internacionais com os seus próprios interesses estratégicos. A segurança coletiva exigia que os governos aceitassem custos para defender outro Estado. Quando esses custos se tornaram politicamente inconvenientes, a disposição para agir enfraqueceu. O resultado ultrapassou a derrota diplomática da Sociedade das Nações. Demonstrou que as regras internacionais podiam ser aplicadas de forma desigual, dependendo do poder e dos interesses dos Estados envolvidos.
A Grande Depressão, iniciada em 1929, agravou as tensões internacionais. A contração económica, o desemprego, o protecionismo e a instabilidade política contribuíram para enfraquecer a cooperação entre os Estados. Na Alemanha, a ascensão do nacional-socialismo colocou no centro da política externa a revisão da ordem territorial europeia. A Itália fascista intensificou as suas ambições imperiais. O Japão prosseguiu uma política de expansão na Ásia. A Sociedade das Nações enfrentava, assim, governos que não partilhavam necessariamente os princípios em que a organização assentava. As conferências sobre desarmamento também não produziram os resultados esperados. A Conferência Mundial do Desarmamento, realizada entre 1932 e 1934, fracassou num período em que a corrida aos armamentos se tornava cada vez mais preocupante. O sistema de segurança coletiva dependia da cooperação entre Estados que começavam a preparar-se para novas confrontações.
A resposta exige distinguir duas dimensões. A primeira diz respeito à arquitetura institucional. A Sociedade das Nações não dispunha de instrumentos próprios suficientes para impor decisões contra grandes potências. Dependia dos seus membros para executar sanções e assegurar qualquer resposta militar. A segunda dimensão era política. Mesmo os instrumentos previstos no Pacto não poderiam funcionar sem governos dispostos a utilizá-los. O artigo 16.º estabelecia consequências económicas e financeiras para os Estados que recorressem à guerra em violação de determinadas obrigações. Previa também que o Conselho recomendasse as contribuições militares necessárias à defesa dos compromissos assumidos. O problema era transformar essas disposições em medidas efetivas, coordenadas e suficientemente fortes.
Da Sociedade das Nações à ONU
O início da Segunda Guerra Mundial, em setembro de 1939, confirmou a incapacidade da Sociedade das Nações para impedir uma nova guerra europeia de grandes proporções. Algumas atividades administrativas e técnicas continuaram durante o conflito. Entretanto, os Aliados começaram a preparar uma nova instituição internacional. A Organização das Nações Unidas foi formalmente criada em 1945. A Sociedade das Nações seria dissolvida em abril de 1946, depois de ambas terem coexistido durante alguns meses. A nova organização incorporou algumas das experiências anteriores, mas introduziu alterações importantes. Entre elas, a criação de um Conselho de Segurança com poderes para adotar decisões vinculativas em determinadas circunstâncias. O sistema de votação também foi modificado. A unanimidade geral que caracterizara muitas decisões da Sociedade das Nações não foi reproduzida na Assembleia Geral da ONU. Contudo, a atribuição do direito de veto aos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança demonstrou que a nova organização continuava a reconhecer um papel especial às grandes potências.
A Sociedade das Nações não conseguiu alcançar o seu principal objetivo: impedir uma nova guerra mundial. Mas a sua experiência contribuiu para transformar a maneira como os Estados concebiam a cooperação internacional. A ideia de uma organização permanente, dotada de órgãos próprios, procedimentos de negociação e responsabilidades na manutenção da paz, sobreviveu ao desaparecimento da instituição.
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