Como a China ganhou poder sobre as terras raras

Linha editorial: Economia · China · Terras raras e dependência

Durante décadas, a dependência ocidental das terras raras chinesas foi-se formando sem que existisse necessariamente um plano para a criar. A produção concentrou-se na China, em parte porque era mais barata e porque a extração e o processamento tinham custos ambientais elevados. À medida que outras economias mantiveram ou reduziram a sua própria capacidade, a China tornou-se dominante numa cadeia que hoje vai muito além da simples extração de minério.

Essa posição tornou-se particularmente relevante quando Pequim começou a usar controlos sobre as exportações de terras raras e de produtos associados como instrumento de pressão. O episódio expôs uma diferença entre possuir recursos e controlar uma cadeia industrial: o poder chinês não resulta apenas da quantidade de minério disponível, mas também da capacidade de o processar, refinar e transformar em componentes utilizados por outras indústrias.

A matéria-prima é apenas o primeiro elo

As terras raras não são especialmente raras na natureza. O problema está na sua concentração e no processo necessário para as transformar em materiais utilizáveis. A extração pode ser ambientalmente agressiva e o processamento é complexo.

Foi essa combinação que ajudou a deslocar a produção para a China a partir das últimas décadas do século XX. Para economias desenvolvidas, produzir internamente podia significar suportar custos ambientais e industriais elevados. A alternativa era recorrer ao mercado chinês.

No caso dos ímanes permanentes fabricados com terras raras, a China passou a representar cerca de 80% a 85% da produção mundial. A dependência não se limita, portanto, ao acesso ao minério. Inclui etapas industriais que exigem instalações, conhecimento técnico e mão de obra especializada.

O mercado chinês também teve os seus problemas

Durante anos, a própria China enfrentou problemas de desregulação no sector.

Havia também uma preocupação interna com a exploração excessiva dos recursos. Terras raras eram produzidas de forma barata e com elevados custos ambientais, num contexto em que empresas e operadores competiam por volume.

Não acreditamos que a ideia de Pequim seria construir desde o início uma cadeia mundial de terras raras com o objetivo de a utilizar como arma geopolítica. A posição dominante resultou de uma combinação de condições de mercado, custos industriais, concentração produtiva e decisões políticas tomadas ao longo do tempo.

2010 mudou a perceção do problema

A primeira grande demonstração do potencial geopolítico das terras raras surgiu em 2010, durante uma crise entre a China e o Japão relacionada com ilhas disputadas no mar da China Oriental.

Na altura, houve uma redução temporária das exportações chinesas de terras raras para o Japão. O episódio chamou a atenção de governos e empresas para a vulnerabilidade criada pela concentração da cadeia de abastecimento.

O episódio mostrou, ainda assim, que uma dependência económica existente podia ser convertida, em determinadas circunstâncias, numa fonte de pressão política.

O Japão começou então a diversificar as suas fontes. A dependência japonesa da China em terras raras e ímanes permanentes caiu cerca de 90% em 2010 para aproximadamente 60%.

Washington conhecia o problema

Depois do episódio de 2010, houve sucessivos debates sobre a necessidade de aumentar a capacidade americana e dos seus aliados para extrair, processar e refinar minerais críticos.

As medidas adotadas por Washington contra a China em matéria de tecnologia contribuíram para acelerar a resposta chinesa. Durante a primeira administração Trump, as restrições impostas à Huawei levaram os responsáveis chineses a considerar mais seriamente a possibilidade de utilizar as terras raras como instrumento de pressão.

Ainda assim, a discussão interna chinesa não apontava inicialmente para uma utilização imediata desse instrumento.

Havia uma razão para a cautela: a própria China continuava dependente dos mercados e das tecnologias internacionais. Uma utilização prematura das restrições poderia incentivar outros países a procurar alternativas e acelerar a diversificação que Pequim pretendia evitar.

A possibilidade de retaliação existia. O problema era decidir quando a utilização desse poder seria vantajosa.

A cadeia tornou-se uma forma de pressão

A China observou a utilização americana de controlos de exportação, sanções e outras restrições. Ao mesmo tempo, começou a desenvolver mecanismos próprios.

Foram três as administrações presidenciais americanas — Trump, Biden e novamente Trump — que enquadraram esse processo de aprendizagem e preparação antes de Pequim avançar para uma utilização muito mais ampla dos controlos de exportação.

Quando isso aconteceu, a surpresa em Washington não esteve apenas relacionada com a existência das restrições. Esteve relacionada com a dimensão da dependência que essas restrições revelaram.

As cadeias industriais modernas são difíceis de observar na sua totalidade. Uma empresa pode conhecer os seus fornecedores directos sem conhecer todos os níveis anteriores da cadeia. A interrupção de um componente produzido num determinado país pode revelar dependências que não eram visíveis quando o abastecimento funcionava normalmente.

Diversificar não significa cortar completamente

Substituir a China não significa apenas abrir novas minas. É necessário desenvolver a capacidade de processamento e refinação, reconstruir conhecimento industrial e formar pessoas para trabalhar numa cadeia que exige competências específicas.

Há um ponto menos intuitivo: não é necessariamente necessário eliminar toda a dependência para reduzir o risco.

Uma cadeia de abastecimento pode continuar a ter uma ligação importante à China sem que essa ligação constitua uma vulnerabilidade absoluta. O problema surge quando a dependência se torna suficientemente elevada para permitir que uma interrupção tenha efeitos muito amplos.

O Japão seguiu precisamente uma lógica desse tipo depois de 2010. A dependência da China caiu, mas a relação com o fornecedor dominante manteve-se.

O poder está também no conhecimento

A China não acumulou apenas capacidade física. Desenvolveu universidades, formação especializada e conhecimento técnico relacionados com a cadeia das terras raras.

Uma tentativa de reconstruir a produção noutros países enfrenta, por isso, um problema que não se resolve apenas com investimento financeiro.

Uma dependência que deixou de ser invisível

A disputa sobre as terras raras começou por parecer uma questão relativamente específica de matérias-primas. As restrições chinesas tornaram visível uma dependência que já existia e que se estendia muito para além da extração.

A discussão passou a incluir o processamento, a refinação, os componentes e o conhecimento técnico necessários para transformar o minério em produtos utilizáveis.

Para os países que procuram reduzir a exposição à China, essa é a dificuldade central. A diversificação pode avançar sem eliminar a posição chinesa numa cadeia construída ao longo de décadas.