Um consenso mais frágil do que parecia

Durante vários anos, Washington pareceu ter encontrado uma posição comum sobre a China: era necessário endurecer. Essa convergência atravessou a administração Trump no primeiro mandato e a administração Biden, apesar das diferenças entre as duas. O ponto de partida era partilhado: a China representava um desafio crescente e os Estados Unidos precisavam de limitar os riscos associados à sua ascensão.

Como se desfez tão depressa o consenso americano sobre a China?

Havia acordo sobre várias práticas chinesas e sobre a necessidade de responder a elas, mas muito menos acordo sobre o objetivo final dessa política. Não estava resolvido se a prioridade deveria ser conter a China, preservar uma vantagem tecnológica, reduzir dependências económicas ou manter espaço suficiente para continuar a cooperar com Pequim.

No segundo mandato de Donald Trump, a política para a China começou a afastar-se dessa convergência. A questão deixou de ser apenas a intensidade da resposta americana. Passou a ser também o que Washington pretende alcançar numa relação com uma China que já não pode ser tratada como um adversário que simplesmente aceitará as condições impostas pelos Estados Unidos.

Um consenso mais frágil do que parecia

A política americana dos últimos anos foi construída tendo em conta os instrumentos destinados a limitar determinadas capacidades chinesas. Controlos à exportação de semicondutores e de equipamento para os produzir, sanções e tarifas foram utilizados com a intenção de travar ou condicionar o desenvolvimento chinês.

Os controlos partiam da possibilidade de preservar uma vantagem suficientemente grande nas áreas consideradas críticas, dificultando ao mesmo tempo a modernização chinesa.

As restrições reduziram o acesso chinês a determinadas tecnologias, mas não interromperam a modernização do país. Empresas chinesas avançaram na adopção de inteligência artificial e no desenvolvimento de alternativas tecnológicas, incluindo soluções de código aberto. A capacidade de adaptação da economia chinesa tornou mais difícil sustentar a ideia de que limitar o acesso a determinados componentes equivaleria a controlar o ritmo geral do desenvolvimento.

Os controlos tiveram efeitos concretos sobre o acesso a determinadas tecnologias.

A escalada tarifária mostrou, entretanto, que a interdependência entre as duas economias continuava a existir apesar do discurso sobre dissociação e redução de risco. Quando as medidas começaram a produzir respostas de ambos os lados, tornou-se evidente que os custos não seriam suportados apenas pela parte visada.

A vulnerabilidade que apareceu do lado americano

A disputa pelos minerais críticos e pelas terras raras tornou essa questão particularmente concreta.

A China tinha uma posição dominante em segmentos importantes das cadeias de fornecimento, sobretudo no processamento e fabrico de determinados produtos derivados de terras raras. Pequim alargou os seus controlos de exportação.

Até então, grande parte da discussão tinha sido organizada em torno da capacidade dos Estados Unidos para restringir o acesso chinês a tecnologias consideradas estratégicas. A resposta chinesa mostrou que Pequim também dispunha de pontos de pressão sobre cadeias das quais empresas e indústrias de outros países dependiam.

A questão não era apenas a existência de recursos minerais. A extracção, o processamento, a refinação e o conhecimento técnico necessário para transformar esses materiais em produtos utilizáveis constituem partes diferentes da mesma cadeia. A concentração dessas capacidades torna a substituição mais difícil do que simplesmente encontrar novas jazidas.

A China não foi travada como Washington esperava

A preparação chinesa para utilizar controlos de exportação não surgiu de uma única decisão. A experiência acumulada com as medidas americanas levou Pequim a estudar as vantagens e os riscos de utilizar instrumentos semelhantes. As restrições sobre terras raras aplicadas no contexto da disputa com o Japão em 2010 também mostraram que esses recursos podiam adquirir uma dimensão geopolítica.

Durante anos, existiram dentro da própria China dúvidas sobre a utilização destes instrumentos. Havia dependências de mercados e tecnologias internacionais e o risco de que uma utilização prematura dos controlos acelerasse precisamente aquilo que outros países pretendiam fazer: diversificar as suas cadeias de abastecimento.

A China ganhou experiência e capacidade para utilizar a sua posição. Quando os controlos foram alargados, também ficou mais claro que a diversificação seria necessária, mas que não significava necessariamente abandonar todas as relações com a China.

O que fazer depois da contenção?

Se a China não foi significativamente travada pelas medidas adoptadas e se a interdependência continua a existir, Washington precisa de definir que estado da relação considera aceitável.

Uma possibilidade consiste em reduzir drasticamente a exposição aos mercados e tecnologias chineses. Outra passa por construir cadeias alternativas com aliados e parceiros. Há ainda a hipótese de aceitar que alguma integração com a China continuará a ser necessária, incluindo em sectores onde empresas chinesas desenvolveram tecnologias relevantes para objectivos como a redução de custos e a transição energética.

A construção de capacidade própria pode reduzir vulnerabilidades e a cooperação com aliados pode ampliá-la. Manter alguma abertura pode preservar acesso a tecnologias e mercados. Cada escolha envolve custos diferentes e nenhuma resolve por si só a relação com Pequim.

A relação deixou de poder ser definida apenas pela competição

Uma leitura possível vê Pequim sobretudo como uma potência que pretende substituir os Estados Unidos. Outra atribui maior importância a objectivos relacionados com soberania, segurança e desenvolvimento, e à construção de uma ordem internacional na qual os Estados disponham de maior liberdade para determinar os seus próprios assuntos internos.

A China continua a defender posições que colidem com interesses americanos e de outros países. A sua relação com a Rússia permanece um factor de preocupação na Europa. A sua política em relação a Taiwan continua a envolver riscos militares e políticos. E a expansão da sua capacidade tecnológica e económica altera o equilíbrio em várias áreas.

Interpretar todos estes movimentos como partes de uma campanha única para alcançar supremacia global pode confundir diferentes objectivos chineses.

A própria questão de Taiwan mostra essa dificuldade.

A pressão militar chinesa sobre Taiwan continua, mas a ausência de uma guerra não pode ser explicada apenas pelo equilíbrio militar. Existem também cálculos políticos sobre os custos, os riscos e a possibilidade de uma solução futura.

O que substitui o consenso?

Os Estados Unidos continuam a considerar a China um desafio. O desacordo está cada vez mais naquilo que esse desafio exige como resposta.

Ficou por definir o que seria uma relação bem-sucedida com uma China cada vez mais poderosa.

A restrição de determinadas capacidades chinesas continua a fazer parte da política americana. A redução das vulnerabilidades das cadeias de abastecimento dá outro peso à diversificação. E a manutenção de canais de cooperação coloca limites à forma como a relação económica e tecnológica pode ser tratada em todos os sectores.

Uma relação estável pode envolver redução de riscos, cadeias de abastecimento mais diversificadas, manutenção de capacidade tecnológica própria e cooperação selectiva em áreas nas quais os dois países têm interesses comuns. Isso não elimina a competição nem implica aceitar todas as condições de Pequim.

A segurança da inteligência artificial é um exemplo de uma área onde ainda existe espaço para diálogo. Os dois países enfrentam riscos que não podem ser tratados apenas dentro das suas fronteiras e ainda não existem regras consolidadas para os gerir.

A divisão dentro dos Estados Unidos está agora ligada ao que Washington pretende preservar, ao grau de dependência que aceita manter e aos sectores em que continuará a trabalhar com uma China que permanece integrada em partes importantes da economia mundial.