Ações judiciais abusivas: quando a Justiça silencia

As ações judiciais abusivas levaram a União Europeia a criar mecanismos para proteger quem participa no debate público. Portugal deixou passar o prazo de transposição. A questão decisiva ultrapassa o atraso legislativo: como impedir que o acesso aos tribunais seja utilizado para restringir outro direito fundamental?

As ações judiciais abusivas podem produzir consequências muito antes de existir sentença. Obriga a responder, a contratar representação jurídica quando necessária, a reunir documentos e a suportar custos e incerteza. Quem dispõe de recursos limitados pode enfrentar dificuldades que uma eventual vitória em tribunal não consegue eliminar.

Isto não torna suspeito o exercício do direito de ação. Recorrer aos tribunais é uma garantia fundamental do Estado de direito, incluindo para quem considera ter sido lesado por uma publicação, uma denúncia ou uma intervenção pública.

O problema surge quando o processo deixa de servir sobretudo a tutela de um direito e passa a ser usado para intimidar, desgastar ou impedir a participação de alguém numa questão de interesse público.

É neste domínio que se situam as ações judiciais estratégicas contra a participação pública, conhecidas pela sigla inglesa SLAPP.

A sua identificação exige mais do que verificar quem intentou a ação, qual o valor da indemnização pedida ou quem acabou por vencer. Exige examinar o objeto do litígio, os comportamentos processuais, a proporcionalidade das pretensões e os indícios de utilização abusiva da Justiça.

A diretiva que Portugal ainda não transpôs

A Diretiva (UE) 2024/1069, de 11 de abril de 2024, estabeleceu garantias processuais destinadas a proteger pessoas singulares e coletivas envolvidas na participação pública contra pedidos manifestamente infundados e processos judiciais abusivos.

Os Estados-Membros tinham até 7 de maio de 2026 para a transpor.

Em 15 de julho, a Comissão Europeia iniciou procedimentos de infração contra 14 Estados-Membros, incluindo Portugal, por não terem comunicado medidas completas de transposição. A abertura do procedimento é uma etapa administrativa de fiscalização do cumprimento do direito europeu, não uma condenação pelo Tribunal de Justiça da União Europeia.

A 4 de novembro, durante uma conferência na Universidade de Coimbra, a Associação Sindical dos Juízes Portugueses voltou a chamar a atenção para o atraso. O seu presidente, Nuno Matos, defendeu que a transposição fosse precedida de um debate alargado e de consenso social.

O apelo coloca uma questão que merece ser examinada independentemente da posição sindical: que proteção deve existir quando o exercício de um direito fundamental é utilizado abusivamente para limitar outro? A resposta não pode ser impedir o acesso à Justiça. Tem de permitir que os tribunais reconheçam o abuso sem transformar a proteção da participação pública numa imunidade perante a lei.

Ações judiciais abusivas ou litígios legítimos?

Uma pessoa que considere a sua reputação atingida por afirmações falsas tem o direito de procurar tutela judicial. O mesmo vale para uma empresa que entenda ter sofrido danos ilícitos ou para um titular de direitos de personalidade que pretenda impedir uma violação.

O interesse público de uma publicação não afasta automaticamente esses direitos. Por outro lado, a existência formal de uma pretensão indemnizatória também não basta para demonstrar que o processo foi instaurado com uma finalidade legítima.

Na avaliação das ações judiciais abusivas, o artigo 4.º, n.º 3, da diretiva apresenta indicadores não exaustivos de processos abusivos, incluindo a natureza desproporcionada ou excessiva das pretensões, a utilização de expedientes processuais para prolongar ou encarecer o litígio e a existência de comportamentos destinados a intimidar quem participa no debate público.

Estes elementos não dispensam a apreciação judicial. Funcionam como indicadores a avaliar em conjunto com as circunstâncias concretas.

Uma indemnização elevada não constitui, isoladamente, prova de uma SLAPP. Uma ação julgada improcedente também não é necessariamente abusiva. E uma decisão favorável ao demandado não demonstra, por si, que o demandante pretendia silenciá-lo.

A distinção é essencial. Se qualquer litígio contra um jornalista ou um cidadão politicamente ativo fosse considerado abusivo, a proteção da liberdade de expressão acabaria por restringir indevidamente o direito de terceiros à tutela jurisdicional.

O critério não pode ser a identidade das partes nem a simpatia pelas posições que defendem. Deve ser a utilização concreta do processo e a sua compatibilidade com a finalidade legítima da função jurisdicional.

Intervir antes de a tramitação fazer o dano

Para responder às ações judiciais abusivas, a Diretiva 2024/1069 introduz mecanismos cuja importância reside na possibilidade de intervenção antes de o processo percorrer todas as fases.

Entre as garantias previstas encontram-se a possibilidade de exigir uma caução nos termos do artigo 10.º, o indeferimento antecipado de pretensões manifestamente infundadas nos termos do artigo 11.º e mecanismos relativos às custas e às consequências dos processos abusivos.

A diretiva estabelece ainda regras relativas às custas e à possibilidade de aplicação de sanções ou outras medidas eficazes, proporcionadas e dissuasoras.

O objetivo não é garantir a vitória de quem invoca a liberdade de expressão. É evitar que determinadas ações produzam, pela sua própria tramitação, um efeito intimidatório que não encontra justificação numa pretensão judicial legítima.

A eficácia destas garantias dependerá da sua concretização no direito nacional. Um mecanismo de indeferimento antecipado só terá utilidade se puder ser aplicado em tempo adequado e com critérios suficientemente claros. Uma caução destinada a proteger o demandado terá de respeitar os direitos processuais de ambas as partes.

Também a distribuição das despesas judiciais exige atenção. A compensação atribuída a quem foi injustificadamente demandado pode não corresponder aos custos efetivamente suportados durante anos de litígio.

A diretiva procura responder a parte destes problemas. Não elimina todos os custos da defesa nem assegura que qualquer pessoa envolvida numa controvérsia pública fique protegida contra a instauração de processos.

A diretiva não cobre todos os processos nacionais

Existe uma restrição particularmente relevante no alcance da legislação europeia.

A Diretiva 2024/1069 aplica-se a matérias de natureza civil ou comercial com incidência transfronteiriça. Não estabelece um regime geral obrigatório para todos os processos judiciais nacionais relacionados com a liberdade de expressão.

A incidência transfronteiriça não exige necessariamente que as partes tenham nacionalidades diferentes. A diretiva estabelece critérios próprios para determinar quando uma situação ultrapassa o âmbito exclusivamente interno de um Estado-Membro.

Por isso, seria incorreto concluir que a transposição, por si só, passará a proteger todos os jornalistas, investigadores, organizações ou cidadãos portugueses envolvidos em litígios nacionais.

Um conflito inteiramente interno poderá ficar fora do âmbito obrigatório da diretiva, mesmo que apresente características habitualmente associadas a uma SLAPP.

A União Europeia reconheceu essa limitação e adotou também a Recomendação (UE) 2022/758, que incentiva os Estados-Membros a desenvolver mecanismos de proteção mais abrangentes. O Conselho da Europa seguiu uma orientação igualmente ampla na Recomendação CM/Rec(2024)2, contemplando diferentes contextos jurídicos, incluindo os domínios civil, administrativo e penal.

Estas recomendações não possuem a mesma força vinculativa de uma diretiva. Constituem, porém, referências institucionais relevantes para a elaboração de legislação nacional.

Portugal dispõe, assim, de uma escolha política e legislativa: cumprir as exigências mínimas europeias ou estabelecer uma proteção mais extensa, adaptada às situações que ocorram exclusivamente no território nacional.

O que já existe em Portugal

A ordem jurídica portuguesa já contém normas destinadas a impedir o exercício abusivo de direitos e a utilização ilegítima dos mecanismos processuais.

O artigo 20.º da Constituição consagra o acesso ao direito e aos tribunais e a tutela jurisdicional efetiva. O artigo 37.º protege a liberdade de expressão e informação. O artigo 38.º estabelece garantias relativas à liberdade de imprensa e aos meios de comunicação social.

Estes direitos devem ser interpretados em conjunto. Nenhum deles permite concluir que uma pessoa pode ser privada de tutela judicial apenas porque a sua pretensão se dirige contra uma publicação de interesse público.

No plano civil, o artigo 334.º do Código Civil estabelece o regime do abuso do direito. No plano processual, o artigo 542.º do Código de Processo Civil prevê a responsabilidade por litigância de má-fé, mediante os pressupostos legalmente estabelecidos. Existem ainda instrumentos processuais para reagir a determinadas pretensões juridicamente insustentáveis.

A existência destas normas não resolve toda a questão. O abuso do direito e a litigância de má-fé possuem pressupostos próprios. Não foram concebidos como um sistema específico e completo de proteção contra ações estratégicas destinadas a condicionar a participação pública.

A litigância de má-fé, em particular, não pode ser presumida a partir da improcedência de uma ação. Exige a verificação dos comportamentos legalmente previstos e dos correspondentes elementos subjetivos.

Daqui resulta uma questão jurídica que a transposição deveria enfrentar: os mecanismos gerais já existentes são suficientes para assegurar as garantias exigidas pela diretiva ou será necessário introduzir soluções processuais específicas?

A resposta exige uma análise das regras nacionais de tramitação, das possibilidades de reação antecipada, dos regimes de custas e das consequências atribuídas aos comportamentos abusivos. Não basta afirmar que Portugal já pune a má-fé processual. É necessário verificar se o sistema permite impedir, em tempo útil, os efeitos de um processo que reúne os pressupostos de uma ação abusiva contra a participação pública.

Desigualdade de recursos não é, por si, abuso

Uma das dificuldades mais importantes da legislação anti-SLAPP reside na desigualdade de recursos entre os intervenientes.

Uma grande empresa, uma organização com capacidade financeira ou uma pessoa com património elevado pode suportar custos processuais que seriam particularmente difíceis para um jornalista independente, uma pequena publicação ou uma associação cívica. Esta desigualdade pode influenciar as decisões de quem enfrenta a possibilidade de um litígio.

Mas não constitui, por si, um indício suficiente de abuso. O facto de uma empresa economicamente poderosa instaurar uma ação contra um jornalista não demonstra que pretende intimidá-lo. Também não permite concluir que a pretensão é infundada.

O tribunal deve apreciar os factos e o direito, não atribuir antecipadamente razão à parte economicamente mais fraca.

A proteção contra as SLAPP exige um equilíbrio delicado: reconhecer que a desigualdade de recursos pode favorecer estratégias de desgaste sem transformar essa desigualdade num critério automático de responsabilidade. É por isso que os mecanismos de identificação do abuso devem assentar em elementos objetivos, suscetíveis de contraditório e de controlo jurisdicional.

Uma legislação que dispensasse estas garantias poderia criar um novo problema: a utilização da própria proteção anti-SLAPP para desqualificar pretensões judiciais legítimas.

Quem decide o que é interesse público

A proteção da participação pública pressupõe uma questão de interesse público, mas a sua identificação nem sempre é evidente.

A investigação de atos de governação, a fiscalização da utilização de recursos públicos, a denúncia de riscos ambientais ou a discussão de práticas empresariais podem apresentar essa natureza. O mesmo pode suceder com intervenções de cidadãos que não exercem jornalismo profissional.

A liberdade de expressão não pertence exclusivamente aos órgãos de comunicação social. A participação pública pode assumir diferentes formas, desde a investigação académica à atividade associativa e à intervenção cívica. A diretiva reconhece esta diversidade ao abranger pessoas singulares e coletivas que participem no debate público, dentro do seu âmbito material de aplicação.

Isso não significa que qualquer afirmação apresentada como denúncia adquira automaticamente proteção especial. A divulgação de informações sobre terceiros pode suscitar problemas de veracidade, privacidade, proteção de dados e responsabilidade civil. A existência de interesse público não dispensa a apreciação desses direitos.

O desafio do legislador consiste em estabelecer garantias que não dependam de uma definição arbitrária ou excessivamente restrita de participação pública. Uma proteção reservada, na prática, aos grandes órgãos de comunicação social deixaria de fora parte dos intervenientes que a legislação pretende defender. Uma proteção ilimitada, pelo contrário, poderia dificultar a reação legítima contra comportamentos ilícitos.

O equilíbrio terá de ser construído através de critérios legais claros e de decisões judiciais fundamentadas.

Atraso, incumprimento e efeitos da diretiva

A falta de transposição integral dentro do prazo constituiu um incumprimento da obrigação europeia de transposição.

Há que distinguir três situações: a ausência de legislação nacional adequada, a falta de comunicação das medidas de transposição e a eventual desconformidade das normas aprovadas com as exigências da diretiva. São problemas juridicamente relacionados, mas não equivalentes.

O procedimento iniciado pela Comissão Europeia em julho de 2026 teve por fundamento a falta de comunicação de medidas completas de transposição, segundo a informação então divulgada. A sua abertura não demonstra, isoladamente, que todos os mecanismos nacionais de proteção sejam inexistentes ou ineficazes. Também não significa que a diretiva passe automaticamente a regular, em todas as suas disposições, os litígios entre particulares.

O direito da União Europeia estabelece regras específicas quanto aos efeitos das diretivas não transpostas, à interpretação conforme do direito nacional e à eventual responsabilidade dos Estados-Membros. A aplicação desses princípios depende das circunstâncias e dos requisitos jurídicos de cada situação.

A questão política permanece clara. Portugal conhecia o prazo estabelecido pelo legislador europeu. Conhecia igualmente as recomendações que antecederam a diretiva e o debate internacional sobre o recurso abusivo aos tribunais.

O atraso não elimina as garantias constitucionais existentes. Adia, contudo, a concretização nacional de um conjunto específico de mecanismos processuais que o Estado se comprometeu a assegurar.

Medir a lei pelos resultados

A qualidade de uma futura legislação anti-SLAPP não poderá ser medida apenas pela sua aprovação.

Será necessário verificar se os tribunais conseguem identificar rapidamente as situações abrangidas, se as garantias são acessíveis às pessoas com menores recursos e se os mecanismos de responsabilização desincentivam efetivamente comportamentos abusivos.

A recolha de informação será igualmente importante. Sem dados sobre o número de pedidos apresentados, as decisões proferidas, os fundamentos utilizados e a duração dos procedimentos, será difícil determinar se a legislação está a cumprir os seus objetivos.

O acompanhamento deverá também permitir identificar decisões em que a proteção foi invocada sem fundamento. Esse conhecimento é indispensável para avaliar o equilíbrio entre a prevenção do abuso e a preservação do direito de ação.

A Comissão da Carteira Profissional de Jornalista foi identificada como ponto focal de informação no quadro da recomendação europeia. A sua existência constitui um elemento institucional relevante, mas não deve ser confundida com um mecanismo de representação judicial ou de decisão sobre a natureza abusiva de processos concretos.

Uma democracia necessita de tribunais independentes, capazes de proteger os direitos de quem se considera injustamente atingido por afirmações públicas. Necessita igualmente de cidadãos, jornalistas, investigadores e organizações que possam participar no debate público sem recearem que o próprio funcionamento do sistema judicial seja instrumentalizado para os intimidar.

O direito de recorrer aos tribunais não inclui o direito de utilizar abusivamente os processos. A liberdade de expressão, por sua vez, não dispensa o respeito pelos direitos de terceiros.

A legislação contra as SLAPP procura atuar precisamente na zona em que essas garantias podem entrar em tensão. O atraso português na transposição da Diretiva 2024/1069 merece escrutínio. A discussão mais importante começa depois de reconhecido esse atraso.

A verdadeira medida da reforma será a capacidade de distinguir uma ação judicial legítima de uma utilização abusiva do processo, protegendo simultaneamente o acesso à Justiça e a participação pública.

Uma leitura complementar sobre liberdade de expressão no arquivo do Arcana News permite situar esta discussão num quadro mais amplo.

Fontes documentais e enquadramento legal

Diretiva (UE) 2024/1069; Comissão da Carteira Profissional de Jornalista, 4 de novembro de 2026.