Criação da ONU: a paz e o poder das grandes potências

Quando representantes de 50 países se reuniram em São Francisco, em abril de 1945, a Alemanha nazi ainda não tinha capitulado e a guerra contra o Japão prosseguia no Pacífico. Os governos aliados procuravam estabelecer as regras de uma nova ordem internacional enquanto o conflito que a tornara necessária continuava a provocar mortes e destruição.

A experiência da Sociedade das Nações estava presente nas negociações. A organização criada depois da Primeira Guerra Mundial não conseguira impedir a expansão militar do Japão, a invasão italiana da Etiópia ou a política agressiva da Alemanha nazi. A sua incapacidade para conter as potências revisionistas contribuíra para desacreditar a ideia de que compromissos diplomáticos bastariam para garantir a segurança internacional. A solução encontrada foi reconhecer formalmente a igualdade soberana dos membros das Nações Unidas, reservando simultaneamente às principais potências vencedoras da guerra uma posição privilegiada no órgão responsável pela paz e segurança internacionais. Fez parte do acordo que permitiu criar a organização.

Porque foi o direito de veto aceite como condição para criar as Nações Unidas?

A guerra transformou a cooperação numa necessidade

A Segunda Guerra Mundial demonstrara a dimensão das consequências que podiam resultar do fracasso da diplomacia internacional. O conflito estendera-se pela Europa, África, Ásia e Pacífico, envolvendo Estados com sistemas políticos, interesses e capacidades militares muito diferentes. A derrota das potências do Eixo exigia uma coordenação permanente entre os Aliados. Essa experiência de cooperação militar e diplomática forneceu parte das bases para a criação de uma organização internacional. Em agosto de 1941, Franklin D. Roosevelt e Winston Churchill divulgaram a Carta do Atlântico. O documento apresentava princípios para a ordem do pós-guerra, incluindo a rejeição de conquistas territoriais, o respeito pela autodeterminação e a necessidade de uma paz que permitisse aos Estados viver em segurança. A Carta do Atlântico não criou a ONU, nem constituiu um tratado fundador da organização. Representou, contudo, uma declaração política importante sobre os objetivos que os dirigentes norte-americano e britânico pretendiam associar ao fim da guerra. Em janeiro de 1942, representantes de 26 países subscreveram a Declaração das Nações Unidas, comprometendo-se a continuar a luta contra as potências do Eixo e a não celebrar uma paz separada. A expressão «Nações Unidas» passou assim a identificar uma coligação de guerra antes de designar a organização internacional criada em 1945.

A nova organização não podia repetir a ausência norte-americana

Uma das fragilidades mais evidentes da Sociedade das Nações fora a ausência dos Estados Unidos. Embora o presidente Woodrow Wilson tivesse desempenhado um papel decisivo na conceção da organização, a oposição política interna impedira a participação norte-americana. Os dirigentes envolvidos na preparação da ONU procuraram evitar uma situação semelhante. Roosevelt considerava que os Estados Unidos deveriam participar ativamente na construção da ordem internacional do pós-guerra. A posição norte-americana resultava também de uma alteração profunda na perceção da segurança nacional: duas guerras mundiais tinham demonstrado que os conflitos europeus e asiáticos podiam afetar diretamente os interesses dos Estados Unidos. Mas a participação norte-americana não era suficiente. A nova organização precisava igualmente de integrar a União Soviética, o Reino Unido, a China e, no futuro, a França. Sem o envolvimento das principais potências militares, qualquer sistema de segurança coletiva corria o risco de se transformar numa instituição com autoridade jurídica, mas escassa capacidade política.

Dumbarton Oaks: o desenho de uma nova ordem

Entre agosto e outubro de 1944, realizaram-se em Washington as conversações de Dumbarton Oaks. Representantes dos Estados Unidos, do Reino Unido, da União Soviética e da China discutiram as bases institucionais da futura organização. As propostas resultantes previam uma Assembleia Geral, um Conselho de Segurança, um Tribunal Internacional de Justiça, um Secretariado e estruturas destinadas à cooperação económica e social. A arquitetura revelava uma preocupação dupla. Por um lado, pretendia-se criar uma organização com participação alargada, capaz de discutir problemas internacionais e desenvolver mecanismos de cooperação. Por outro, procurava-se concentrar as principais responsabilidades de segurança num órgão mais restrito, no qual as grandes potências teriam uma posição permanente. O modelo não colocava todos os Estados em situação idêntica. A Assembleia Geral permitiria a representação de todos os membros, mas o Conselho de Segurança seria o centro das decisões mais importantes relativas à manutenção da paz. Faltava resolver uma questão fundamental: como seriam tomadas essas decisões e em que circunstâncias uma grande potência poderia impedir a sua aprovação?

Ialta e a origem do direito de veto

Em fevereiro de 1945, Roosevelt, Churchill e Estaline reuniram-se em Ialta, na Crimeia. A conferência tratou de vários assuntos relacionados com a guerra e com a organização da Europa depois da derrota alemã. Entre eles encontrava-se o funcionamento do futuro Conselho de Segurança. O acordo sobre o sistema de votação foi determinante para permitir a criação das Nações Unidas. As cinco potências que viriam a ocupar lugares permanentes no Conselho — Estados Unidos, União Soviética, Reino Unido, China e França — receberam uma posição especial nas decisões substantivas. O princípio estabelecido exigia a concordância dos membros permanentes, sujeita às regras específicas previstas para determinadas situações. Na prática, cada um passaria a dispor da capacidade de bloquear decisões substantivas através de um voto negativo. O direito de veto representava uma concessão política às grandes potências. A lógica era que nenhuma delas aceitaria integrar um sistema internacional capaz de autorizar medidas coercivas contra os seus interesses fundamentais sem o seu consentimento. Uma organização criada para defender a segurança coletiva ficaria limitada sempre que uma das principais potências se opusesse a determinada intervenção. Mas os negociadores consideravam que a alternativa poderia ser ainda mais perigosa: criar uma organização sem a participação das potências cuja cooperação era indispensável à manutenção da paz. A desigualdade institucional foi, assim, aceite como condição para alcançar um acordo político.

São Francisco: cinquenta países discutem a Carta

A Conferência das Nações Unidas sobre Organização Internacional começou em São Francisco, a 25 de abril de 1945. Participaram inicialmente delegações de 46 países. Com a chegada e admissão de outras delegações, 50 Estados participaram na conferência e assinaram a Carta em 26 de junho. A Polónia, que não esteve representada na conferência, assinou posteriormente, tornando-se o 51.º membro fundador. Os participantes não se limitaram a confirmar mecanicamente as propostas das grandes potências. Discutiram disposições institucionais, competências dos órgãos, direitos dos Estados e princípios de cooperação internacional. Os países de menor dimensão procuraram ampliar a influência da Assembleia Geral e evitar uma concentração excessiva de autoridade no Conselho de Segurança. Contudo, a questão do veto permaneceu essencialmente fora de uma renegociação capaz de alterar o acordo entre as grandes potências. Os Estados participantes enfrentavam uma escolha: aceitar a estrutura proposta ou comprometer a possibilidade de criar uma organização que incluísse os principais vencedores da guerra. A Carta das Nações Unidas foi assinada a 26 de junho de 1945. Entrou em vigor a 24 de outubro, depois de concluídas as ratificações exigidas, incluindo as dos cinco futuros membros permanentes do Conselho de Segurança. A ONU passou então a existir formalmente.

Igualdade soberana e desigualdade de poder

A Carta das Nações Unidas estabelece, no artigo 2.º, o princípio da igualdade soberana dos seus membros. Esta disposição reconhece que os Estados, independentemente da sua dimensão territorial ou capacidade militar, possuem personalidade jurídica internacional e direitos associados à soberania. No entanto, o princípio não significa que todos disponham dos mesmos poderes dentro da organização. Na Assembleia Geral, cada membro possui um voto. No Conselho de Segurança, os membros permanentes beneficiam de um estatuto diferente. A distinção reflete duas conceções que coexistem no sistema das Nações Unidas. A primeira é jurídica: os Estados devem relacionar-se segundo regras comuns e respeitar a soberania uns dos outros. A segunda é política: a manutenção da paz depende particularmente da participação das grandes potências, cuja capacidade militar e influência internacional não são equivalentes às dos restantes membros. O sistema procura conciliar estas duas realidades, sem eliminar a tensão entre elas. É também uma instituição construída sobre o reconhecimento de uma determinada distribuição de poder internacional.

O Conselho de Segurança recebeu poderes que a Sociedade das Nações não possuía

A criação do Conselho de Segurança representou uma das diferenças mais importantes entre a ONU e a Sociedade das Nações. A Carta atribuiu-lhe a responsabilidade principal pela manutenção da paz e segurança internacionais. Nos termos do Capítulo VII, o Conselho pode determinar a existência de ameaças à paz, ruturas da paz ou atos de agressão e decidir medidas destinadas a responder a essas situações. Essas medidas podem incluir sanções e, em determinadas circunstâncias, a autorização do uso da força. Os Estados membros aceitaram também cumprir as decisões do Conselho de Segurança de acordo com a Carta. O novo sistema procurava ultrapassar uma das dificuldades que tinham marcado o período entre guerras: a incapacidade de transformar compromissos diplomáticos em respostas coletivas eficazes. Contudo, a concentração de poderes no Conselho tornou ainda mais importante a posição dos seus membros permanentes. Uma organização com instrumentos jurídicos mais fortes continuaria a depender de acordos políticos entre as principais potências. A capacidade de agir aumentou, mas não se tornou independente dos interesses dos Estados mais poderosos.

Os direitos humanos entraram na ordem internacional

A Carta de 1945 não se limitou à prevenção da guerra. Incluiu referências aos direitos humanos, às liberdades fundamentais, à cooperação económica e social e à necessidade de promover melhores condições de vida. Esta dimensão resultava da experiência da guerra, das perseguições e das atrocidades cometidas durante o conflito. A proteção dos direitos humanos passou a ser reconhecida como uma preocupação internacional, embora os mecanismos concretos de garantia desses direitos permanecessem limitados. A Declaração Universal dos Direitos Humanos só seria adotada em dezembro de 1948. É importante distinguir os dois momentos. A Carta estabeleceu compromissos gerais; a Declaração Universal viria a formular um conjunto mais desenvolvido de direitos e liberdades. A criação da ONU abriu, portanto, um espaço institucional para a internacionalização progressiva dos direitos humanos, mas não estabeleceu imediatamente um sistema completo de proteção.

A paz de 1945 não eliminou os conflitos

A nova organização nasceu num momento em que a derrota das potências do Eixo parecia permitir uma reorganização profunda das relações internacionais. Mas a cooperação entre os vencedores da guerra começou rapidamente a deteriorar-se. As divergências entre os Estados Unidos e a União Soviética deram origem à Guerra Fria. A Europa ficou dividida em áreas de influência e as rivalidades ideológicas, militares e estratégicas passaram a condicionar o funcionamento das Nações Unidas. O direito de veto tornou-se um instrumento central dessas disputas. A ONU conseguiu desenvolver atividades diplomáticas, humanitárias, económicas e sociais, mas encontrou dificuldades quando as crises envolviam diretamente os interesses das grandes potências. A contradição original tornou-se evidente: o sistema criado para impedir novos conflitos dependia do entendimento entre Estados que, em muitos assuntos, se encontravam em confronto. A organização não conseguiu impedir todas as guerras. Também não eliminou a utilização da força nas relações internacionais. Ainda assim, criou mecanismos permanentes de negociação, cooperação e resposta coletiva que não existiam com a mesma amplitude antes de 1945.

Uma organização construída para funcionar num mundo imperfeito

Resultou de uma negociação entre Estados que reconheciam a necessidade de regras comuns, mas não estavam dispostos a abdicar dos seus interesses fundamentais. O direito de veto, frequentemente apresentado como uma anomalia do sistema, pertence à sua conceção original. Não foi introduzido posteriormente para enfraquecer a organização. Foi uma das condições que tornaram possível a participação das grandes potências. Esta origem ajuda a compreender tanto a permanência da ONU como algumas das suas limitações. A organização sobreviveu a crises, guerras e profundas transformações do sistema internacional. Mas a sua capacidade de intervenção continua condicionada pela estrutura de poder estabelecida em 1945. O problema que os negociadores enfrentaram em São Francisco permanece reconhecível: como construir uma autoridade internacional suficientemente forte para preservar a paz, sem exigir aos Estados mais poderosos que aceitem decisões contrárias aos seus interesses fundamentais?