Quem protege quem denuncia o poder?

A proteção de denunciantes em Portugal assenta numa lei que protege quem comunica determinadas infrações e de garantias constitucionais para a liberdade de imprensa. Mas estas proteções não são equivalentes nem abrangem necessariamente as mesmas pessoas. Entre a informação recebida, a denúncia apresentada e a investigação publicada, existem diferenças jurídicas que podem determinar quem beneficia de proteção e em que condições.

Uma pessoa descobre, no exercício da sua atividade profissional, documentos que indiciam irregularidades na contratação pública. Outra recebe informações semelhantes e decide investigá-las para publicação. Uma terceira, sem qualquer relação profissional com os factos, reúne elementos e apresenta publicamente uma acusação.

As três situações podem envolver assuntos de interesse público. Nenhuma permite, apenas com esses elementos, concluir que foi cometida uma infração. Também não são juridicamente idênticas.

A primeira pessoa poderá beneficiar do regime de proteção de denunciantes. A segunda poderá exercer direitos associados à liberdade de imprensa. A terceira poderá invocar a liberdade de expressão e outros direitos aplicáveis, sem necessariamente reunir as condições previstas na legislação especial de proteção de denunciantes.

O interesse público da informação não determina, por si, o regime jurídico de quem a comunica. Portugal dispõe de várias garantias destinadas a proteger a circulação de informação e a fiscalização dos poderes públicos e privados. A sua existência não significa que qualquer pessoa que revele factos relevantes esteja automaticamente protegida contra todas as consequências da sua atuação.

Proteção de denunciantes na Lei n.º 93/2021

A Lei n.º 93/2021, de 20 de dezembro, estabeleceu o regime geral de proteção de denunciantes de infrações, transpondo a Diretiva (UE) 2019/1937.

A lei não criou um estatuto geral para todas as pessoas que fazem denúncias públicas.

O seu artigo 2.º delimita as infrações abrangidas. Inclui determinados domínios do direito da União Europeia, como a contratação pública, os serviços financeiros, a proteção do ambiente, a saúde pública, a defesa do consumidor e a proteção de dados pessoais. Abrange ainda outras situações expressamente previstas no próprio artigo, incluindo certas formas de criminalidade.

O artigo 5.º estabelece outro requisito fundamental: o denunciante é uma pessoa singular que comunica ou divulga informações obtidas no âmbito da sua atividade profissional.

Essa atividade não tem de corresponder a um contrato de trabalho tradicional. A lei contempla trabalhadores, prestadores de serviços, fornecedores, titulares de participações sociais, membros de órgãos de administração, voluntários e estagiários, entre outras situações. Também pode abranger informações obtidas numa relação profissional já terminada ou durante determinadas fases anteriores à sua constituição.

Esta amplitude é importante porque as irregularidades não são necessariamente conhecidas apenas por trabalhadores permanentes. Mas o âmbito profissional continua a ser um elemento determinante do regime.

Uma pessoa que investiga autonomamente um assunto de interesse público não adquire, apenas por esse motivo, a condição de denunciante protegido pela Lei n.º 93/2021. Poderá beneficiar de outras garantias. Não se deve confundir a existência de interesse público com o preenchimento dos requisitos de um estatuto jurídico específico.

Boa-fé não é condenação

O artigo 6.º da Lei n.º 93/2021 estabelece condições para beneficiar da proteção. O denunciante deve atuar de boa-fé e ter fundamento sério para acreditar que as informações eram verdadeiras no momento em que denunciou ou divulgou os factos. Deve ainda respeitar as condições legalmente previstas para a comunicação.

Esta formulação contém uma garantia importante. A proteção não exige que a infração denunciada venha a ser demonstrada por uma sentença condenatória. Se assim fosse, quem comunicasse indícios sérios de uma irregularidade ficaria desprotegido durante o período em que as autoridades ainda estivessem a investigar. O que importa é a existência dos pressupostos legais no momento da denúncia.

Mas a boa-fé não pode ser entendida como uma simples declaração de intenções. A lei exige fundamento sério para a convicção sobre a veracidade da informação. A proteção não foi concebida para legitimar acusações conscientemente falsas ou comunicações que não respeitem os requisitos legais.

É necessário distinguir uma denúncia que não permite demonstrar uma infração de uma denúncia deliberadamente falsa. A ausência de prova suficiente para responsabilizar alguém não demonstra, por si, que o denunciante tenha agido de má-fé. Esta distinção protege simultaneamente a comunicação responsável de irregularidades e os direitos das pessoas visadas.

A via escolhida muda a proteção

Uma das disposições mais relevantes da legislação portuguesa encontra-se no artigo 7.º. A lei distingue a denúncia interna, a denúncia externa e a divulgação pública. O recurso a cada uma destas vias está sujeito a condições próprias.

A denúncia externa pode ser utilizada, por exemplo, quando não exista canal interno, quando haja motivos razoáveis para considerar que a infração não será eficazmente tratada internamente ou quando exista risco de retaliação.

A divulgação pública está sujeita a exigências adicionais. Entre as situações legalmente previstas encontram-se a existência de motivos razoáveis para considerar que há perigo iminente ou manifesto para o interesse público, que as autoridades competentes não conseguirão resolver eficazmente a situação ou que existe risco de retaliação, mesmo perante uma denúncia externa. A lei também contempla determinadas situações em que os canais anteriormente utilizados não conduziram à adoção de medidas adequadas dentro dos prazos aplicáveis.

Há uma consequência que merece especial atenção. O n.º 4 do artigo 7.º estabelece que a pessoa singular que comunica uma infração a um órgão de comunicação social ou a um jornalista, fora das condições previstas para a divulgação pública, não beneficia da proteção conferida por esta lei. A disposição salvaguarda, expressamente, as regras aplicáveis ao sigilo jornalístico e à proteção das fontes.

Portanto, comunicar uma informação verdadeira e relevante a um jornalista não assegura automaticamente o estatuto de denunciante protegido. Esta conclusão pode surpreender quem considera a imprensa um dos principais instrumentos de fiscalização pública. A razão jurídica reside na diferença entre dois regimes: a proteção especial de quem denuncia segundo os requisitos legais e a proteção constitucional da atividade jornalística. A sua coexistência não significa que produzam os mesmos efeitos.

Fonte e jornalista não estão no mesmo lugar

O artigo 38.º da Constituição garante a liberdade de imprensa. Entre as suas componentes encontram-se a liberdade de expressão e criação dos jornalistas, o acesso às fontes de informação, a independência profissional e o sigilo profissional, nos termos da lei. O artigo 37.º protege, de forma mais ampla, a liberdade de expressão e informação de todas as pessoas.

Estes direitos são essenciais para que os cidadãos possam conhecer e discutir a atuação dos poderes públicos e privados. Mas o jornalista e a pessoa que lhe transmite informações não exercem necessariamente a mesma função.

A fonte pode estar vinculada a deveres profissionais de confidencialidade. Pode ter obtido documentos no exercício de funções públicas ou privadas. Pode beneficiar do regime de proteção de denunciantes ou encontrar-se fora do seu âmbito.

O jornalista, por seu lado, tem responsabilidades próprias na verificação dos factos, no tratamento da informação, na proteção das fontes e na ponderação dos direitos das pessoas visadas.

A existência de uma fonte protegida não torna automaticamente lícita qualquer publicação. Da mesma forma, a proteção do sigilo jornalístico não equivale a uma garantia geral de imunidade para quem fornece informações. É necessário analisar separadamente a obtenção da informação, a sua comunicação, o tratamento jornalístico e a divulgação pública.

Essa análise torna-se especialmente importante quando estão envolvidos dados pessoais, informações sujeitas a segredo ou acusações suscetíveis de atingir direitos de personalidade. A fiscalização do poder exige liberdade para investigar. Exige também critérios para distinguir a divulgação responsável de factos de uma imputação sem fundamento suficiente.

Retaliação não é só despedimento

O artigo 21.º da Lei n.º 93/2021 proíbe atos de retaliação contra o denunciante. A proteção não se limita ao despedimento.

A lei contempla comportamentos que, em contexto profissional e motivados pela denúncia ou divulgação pública, causem ou possam causar injustificadamente danos patrimoniais ou não patrimoniais. Entre os exemplos encontram-se alterações das condições de trabalho, avaliações negativas, falta de renovação de contratos, resolução de contratos de prestação de serviços e determinados atos administrativos.

A lei estabelece ainda presunções relevantes. Os atos expressamente enumerados no n.º 6 do artigo 21.º, quando praticados até dois anos após a denúncia ou divulgação pública, presumem-se motivados por ela, até prova em contrário. Nos termos do n.º 7 do artigo 21.º, a sanção disciplinar aplicada ao denunciante até dois anos após a denúncia ou divulgação pública presume-se abusiva.

Estas presunções não significam que qualquer decisão desfavorável ao denunciante seja automaticamente ilícita. A entidade visada pode demonstrar que a sua atuação teve fundamento legítimo e não resultou da denúncia. O regime procura responder a uma dificuldade probatória: a motivação retaliatória pode ser dissimulada através de decisões que, consideradas isoladamente, aparentam integrar o funcionamento normal de uma organização.

A lei prevê igualmente responsabilidade pelos danos causados e a possibilidade de requerer providências destinadas a evitar ou limitar esses danos. Trata-se de garantias concretas, não apenas de uma declaração genérica contra a perseguição de denunciantes.

A questão da sua eficácia prática, porém, exige informação sobre aplicação, fiscalização e decisões. A simples existência da lei não demonstra que todos os denunciantes conseguem obter proteção em tempo útil.

Denúncia, processo judicial e SLAPP não são a mesma coisa

Uma pessoa que participa numa investigação pública pode enfrentar consequências profissionais e, simultaneamente, tornar-se demandada num processo judicial. As duas situações não devem ser confundidas.

A legislação de proteção de denunciantes procura prevenir e reparar determinadas represálias relacionadas com denúncias abrangidas pelo seu regime. A legislação europeia contra as ações judiciais estratégicas abusivas, conhecida pela sigla SLAPP, procura responder à utilização abusiva de processos judiciais contra a participação pública.

A Diretiva (UE) 2024/1069 estabelece garantias processuais em matérias civis e comerciais com incidência transfronteiriça. O seu conceito de participação pública é mais amplo do que o estatuto de denunciante da Lei n.º 93/2021. Pode abranger jornalistas, investigadores, organizações da sociedade civil e outras pessoas singulares ou coletivas envolvidas em assuntos de interesse público.

Mas a diretiva tem limites materiais e processuais próprios. Um trabalhador protegido contra retaliações pela Lei n.º 93/2021 não beneficia automaticamente de todas as garantias da diretiva anti-SLAPP. Um jornalista demandado por causa de uma investigação pode, por sua vez, encontrar-se no âmbito da proteção contra processos abusivos sem reunir as condições para ser considerado denunciante ao abrigo da lei portuguesa.

Os regimes podem complementar-se. Não são intercambiáveis. Também não se deve presumir que uma ação instaurada contra alguém que denunciou uma irregularidade é necessariamente abusiva. Uma pretensão judicial pode ser legítima, mesmo quando dirigida contra uma pessoa que participa no debate público. A qualificação do abuso depende dos pressupostos aplicáveis e de uma apreciação judicial fundamentada.

Quem fica entre os regimes

Considere-se uma pessoa que investiga a gestão de recursos públicos sem possuir uma relação profissional com a entidade investigada. Pode reunir documentos, consultar fontes abertas e divulgar conclusões de interesse coletivo.

Essa atividade beneficia, em princípio, das garantias gerais de liberdade de expressão e informação. Mas não corresponde necessariamente ao conceito de denunciante estabelecido na Lei n.º 93/2021.

Se vier a enfrentar um processo judicial, a aplicação da diretiva anti-SLAPP dependerá também do tipo de processo, da sua ligação à participação pública, da existência de incidência transfronteiriça e dos demais requisitos legais.

Esta combinação revela uma característica importante do sistema: as proteções não são organizadas em torno de uma categoria única de pessoas que fiscalizam o poder. Resultam de direitos e regimes diferentes, construídos para responder a riscos distintos.

Não é, por si, uma falha jurídica. O direito precisa de distinguir situações e responsabilidades. O problema surge quando essas distinções deixam pessoas expostas a riscos que o legislador pretendeu prevenir, sem existir um mecanismo adequado para os enfrentar.

Saber se isso acontece em Portugal, com que frequência e em que circunstâncias exige mais do que exemplos isolados. Exige conhecer os processos concretos, as decisões das autoridades e dos tribunais, os mecanismos de apoio disponíveis e os obstáculos enfrentados por quem procura utilizá-los.

Proteger quem denuncia sem desproteger quem é denunciado

Uma política de proteção de denunciantes não pode ignorar os direitos das pessoas visadas. A apresentação de uma denúncia não constitui uma decisão sobre a existência de uma infração. Uma investigação pode concluir que os factos não ocorreram, que não existem elementos suficientes para demonstrá-los ou que a conduta não preenche os requisitos de responsabilidade legal.

Nenhuma destas conclusões autoriza, automaticamente, a qualificar a denúncia como falsa ou maliciosa. Mas também não é legítimo transformar a proteção dos denunciantes num impedimento à defesa de quem considera ter sido atingido por afirmações ilícitas.

A Constituição assegura o direito de resposta e de retificação e o direito à indemnização pelos danos sofridos, nos termos do artigo 37.º, n.º 4. O regime de proteção de denunciantes estabelece requisitos de boa-fé e fundamento sério. A diretiva anti-SLAPP distingue processos abusivos de pretensões legítimas.

Há uma lógica comum nestas exigências. O sistema deve permitir a comunicação responsável de informações de interesse público, sem dispensar a verificação dos factos nem eliminar o direito de defesa. Uma proteção que ignorasse os direitos das pessoas denunciadas perderia parte da sua legitimidade. Uma proteção incapaz de prevenir represálias contra denunciantes responsáveis perderia a sua utilidade.

O que ainda não sabemos sobre a proteção efetiva

A legislação portuguesa permite identificar direitos, deveres e mecanismos de reação. Não permite, por si, responder a todas as perguntas sobre o funcionamento do sistema.

Quantos denunciantes recorreram aos tribunais para contestar atos de retaliação? Em quantos casos foram aplicadas as presunções previstas no artigo 21.º? Quanto tempo demoraram as decisões? Que proteção conseguiram obter as pessoas cuja relação profissional já tinha terminado?

Estas perguntas exigem dados públicos consistentes e estudos que distingam denúncias recebidas, infrações confirmadas, medidas de proteção solicitadas e decisões judiciais.

A inexistência de uma resposta imediatamente disponível não autoriza a concluir que as garantias falharam. Também não permite presumir que funcionam adequadamente. Uma avaliação séria deve começar por reconhecer aquilo que a documentação disponível consegue demonstrar e aquilo que permanece por medir.

A proteção legal é uma condição necessária. A sua aplicação efetiva é uma questão distinta.

Conhecer não pode depender só de quem aceita o risco

As democracias dispõem de instituições de fiscalização, tribunais, autoridades administrativas, órgãos de comunicação social e mecanismos de participação cívica. Cada um desempenha funções próprias. Nenhum substitui integralmente os restantes.

Um denunciante pode levar às autoridades informações que dificilmente seriam conhecidas por outros meios. Um jornalista pode investigar factos que não deram origem a qualquer denúncia formal. Uma associação pode acompanhar decisões públicas e questionar a sua fundamentação.

Estas atividades não conferem às pessoas envolvidas o direito de afirmar impunemente o que não conseguem sustentar. Mas uma sociedade que dependa exclusivamente da disponibilidade individual para suportar represálias, despesas ou ameaças judiciais terá dificuldades em garantir uma fiscalização pública continuada.

A questão não é conceder privilégios a quem denuncia ou investiga. É assegurar que os mecanismos legais permitem distinguir o exercício responsável de direitos fundamentais dos comportamentos ilícitos, sem deixar a proteção dependente apenas da capacidade económica ou profissional de cada pessoa.

Portugal já dispõe de instrumentos importantes para esse fim. A Lei n.º 93/2021 protege determinados denunciantes. A Constituição garante a liberdade de expressão e de imprensa. O direito europeu estabelece mecanismos adicionais contra processos judiciais abusivos.

A sua coexistência, contudo, não equivale a um sistema único nem assegura proteção automática em todas as situações. A qualidade de um Estado de direito também se mede pela possibilidade de uma informação relevante chegar às instituições competentes ou ao conhecimento público sem que a pessoa que a comunica fique desprotegida por ter escolhido uma via legalmente admissível.

Fontes jurídicas

Lei n.º 93/2021, artigos 2.º, 5.º, 6.º, 7.º e 21.º; Diretiva (UE) 2019/1937; Diretiva (UE) 2024/1069; Constituição da República Portuguesa.

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