Livre Associação da Gronelândia: o Modelo do Pacífico

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Como funcionaria a livre associação da Gronelândia

Em 2024, o Congresso dos Estados Unidos aprovou mais 7,1 mil milhões de dólares para os Estados Federados da Micronésia, as Ilhas Marshall e Palau. O dinheiro será distribuído ao longo de vinte anos, ao abrigo da renovação dos acordos de livre associação.

Os três países recebem o financiamento americano, acesso a determinados programas federais e condições especiais para os seus cidadãos viverem e trabalharem nos Estados Unidos. Em troca, Washington assume a defesa e conserva direitos militares exclusivos nos seus territórios.

Palau, com cerca de 18 mil habitantes, não dispõe de população nem de recursos para manter uma marinha, um exército e uma força aérea próprios. O acordo que lhe permite conservar a independência e confiar a defesa aos Estados Unidos chama-se livre associação. O Presidente Surangel Whipps Jr. descreveu a escolha sem a linguagem habitual dos tratados:

“There’s no way we’re going to have our own navy and our own army and our own air force. The best option for a small country is to align with a partner that can provide that for us.”

A Gronelândia tem aproximadamente 57 mil habitantes. A dimensão populacional não impediria, por si só, um acordo semelhante. A Micronésia tinha cerca de 73 mil pessoas, segundo um recenseamento referido pelo Banco Asiático de Desenvolvimento. Palau tem menos de um terço da população groenlandesa.

Os responsáveis americanos admitiram a possibilidade de estudar uma associação deste tipo para a Gronelândia. A fórmula ofereceria a Washington uma relação de defesa reforçada sem obrigar a ilha a tornar-se território dos Estados Unidos. Permitiria também que uma Gronelândia independente recebesse apoio económico e garantias militares.

Os dirigentes groenlandeses não pediram a abertura de negociações. A posição declarada continua a ser a manutenção da relação com a Dinamarca.

Financiamento e acesso militar

Os Estados Unidos tinham fornecido mais de 6 mil milhões de dólares aos três países associados até ao ano fiscal de 2023, segundo uma contabilização do Serviço de Investigação do Congresso. A renovação aprovada em 2024 acrescentou 7,1 mil milhões para o período seguinte.

Washington está a construir um sistema de radar em Palau. Opera um campo de testes de mísseis nas Ilhas Marshall. Na Micronésia, moderniza infraestruturas que podem apoiar a presença americana numa região onde a China procura aumentar a sua influência.

A superfície terrestre destes países é pequena, mas o território relevante para Washington não termina nas praias. A zona económica exclusiva da Micronésia estende-se por uma área marítima superior à da Gronelândia, apesar de o país ser formado por ilhas minúsculas dispersas pelo oceano.

Os acordos reservam aos Estados Unidos direitos militares que nenhuma outra potência pode obter nos mesmos locais.

Mihai Sora, diretor do programa das Ilhas do Pacífico no Lowy Institute e antigo diplomata australiano, considera que a renovação confirma a utilidade do sistema para os dois lados:

“Overall, they deliver a lot of benefits for those Pacific signatories, as well as for the United States.”

A relação resistiu a mudanças de administrações americanas, a divergências sobre o financiamento e a negociações difíceis. A aprovação de mais duas décadas de apoio indica que Washington continua a atribuir valor estratégico às posições obtidas e que os governos dos três países continuam a preferir este modelo às alternativas disponíveis.

Os compromissos atuais dão aos Estados Unidos experiência na defesa de pequenos países, no financiamento de parte dos seus serviços e na concessão de direitos especiais de mobilidade aos respetivos cidadãos.

A associação não transformou as ilhas em território americano

A Micronésia, as Ilhas Marshall e Palau são Estados independentes. Têm governos próprios e personalidade internacional. A responsabilidade americana pela defesa não os converteu em possessões dos Estados Unidos.

Os cidadãos dos três países podem residir e trabalhar em território americano. Podem também servir nas Forças Armadas dos Estados Unidos. Cerca de 94 mil cidadãos dos Estados livremente associados vivem nos Estados Unidos, incluindo crianças já nascidas no país.

A mobilidade abriu as oportunidades que as economias locais dificilmente conseguiriam oferecer. Produziu também uma saída populacional considerável. Em comunidades pequenas, a perda continuada de habitantes afeta a disponibilidade de trabalhadores, profissionais de saúde, funcionários públicos e contribuintes.

Palau necessita de apoio externo para financiar a educação, os cuidados de saúde e as infraestruturas. Os fundos americanos sustentam os serviços que teriam uma base fiscal muito reduzida sem essa assistência.

Em dezembro, Palau aceitou receber até 75 cidadãos de países terceiros. A presidência palauana relacionou a decisão com as pressões migratórias enfrentadas pelos Estados Unidos, numa referência aparente às tentativas da administração Trump de deportar imigrantes que entraram ilegalmente no país. Palau recebeu 7,5 milhões de dólares para serviços públicos.

A livre associação deixa as decisões formais nas mãos do governo palauano. Parte dos serviços públicos depende, ao mesmo tempo, do dinheiro entregue pelo parceiro que apresentou o pedido.

Testes nucleares e responsabilidades pendentes

Os Estados Unidos e os governos das ilhas divergiram quanto aos custos do serviço postal americano, que opera nos três países. As Ilhas Marshall exigiram mais apoio para responder aos efeitos prolongados dos testes nucleares realizados pelos Estados Unidos durante a Guerra Fria.

Um fundo destinado aos habitantes deslocados pelos testes foi esgotado por dirigentes locais. O caso levou congressistas americanos a questionarem a gestão do dinheiro enviado para as ilhas.

O atendimento aos veteranos das Forças Armadas americanas residentes nos três países também registou falhas. Os cidadãos podem alistar-se e servir sob comando americano, mas os mecanismos destinados a prestar-lhes assistência posterior nem sempre funcionaram de forma regular.

As Ilhas Marshall aceitaram a livre associação depois de terem estado sob administração dos Estados Unidos. A relação atual não pode ser desligada dos testes nucleares nem da discussão sobre o que Washington ainda deve às populações afetadas.

Numa negociação com a Gronelândia, o estatuto das instalações militares, as responsabilidades ambientais e os mecanismos de compensação teriam de ficar definidos no acordo.

Pressão chinesa abaixo do limiar militar

Responsáveis de Palau alertaram para operações de influência chinesas e para a criminalidade organizada relacionada com cidadãos chineses. Interesses chineses terão arrendado terrenos próximos de instalações utilizadas pelos Estados Unidos.

Palau continua a reconhecer Taiwan. A China usou a circulação de turistas como instrumento de pressão, reduzindo ou interrompendo o fluxo de visitantes chineses para atingir uma economia fortemente dependente do turismo.

Também foram registados problemas de pesca ilegal e de vigilância marítima chinesa na região. A responsabilidade americana pela defesa não impediu estas atividades comerciais, diplomáticas e marítimas.

Whipps considera que a localização de Palau retira ao país a possibilidade prática de permanecer indiferente à competição:

“We value democracy. We value the rule of law. And really, if we would be saying no to the United States, it’s indirectly you’re saying yes to China.”

A Dinamarca é membro fundador da NATO, aliada dos Estados Unidos, responsável pela defesa da Gronelândia e fonte de financiamento substancial para a ilha.

Um acordo com Washington teria de alterar essa relação já existente.

Mihai Sora admite que a aproximação poderia aumentar a competição no Ártico:

“It could act as an antagonizer in what is already a pretty tense European context.”

Washington obteria uma posição formal mais forte na Gronelândia. A ilha passaria a receber proteção direta de uma potência que já possui acesso militar ao território através da relação com a Dinamarca.

Washington já está na Gronelândia

Robert Riley, antigo embaixador dos Estados Unidos na Micronésia, assumiu, publicamente, que não contesta que a livre associação possa ser aplicada, em abstrato, a outro território. Contesta a utilidade de a aplicar à Gronelândia:

“In the abstract, could it work? Sure. In the real world? No, I don’t think it would work at all.”

Riley acrescentou:

“There is a country that is working closely with Greenland, and that’s Denmark. Why would we interfere with that? And they’re an ally, so I don’t think it makes any sense.”

Os acordos do Pacífico surgiram no final de uma trajetória política distinta. Depois da Segunda Guerra Mundial, as Nações Unidas colocaram as ilhas sob administração americana. Décadas mais tarde, as populações votaram, em referendos, a entrada em livre associação com os Estados Unidos.

A Gronelândia não se encontra sob administração americana nem precisa de escolher um sucessor para uma potência administrante que se retira. A defesa é assegurada pela Dinamarca. Os Estados Unidos já dispõem de acesso militar à ilha.

O interesse de Washington relaciona-se com a importância da ilha para a segurança nacional americana, segundo a justificação apresentada pelo Presidente Trump. A administração admitiu que a força militar não estava excluída das opções para obter a Gronelândia, embora essa posição possa também funcionar como instrumento negocial.

Alan Tidwell, diretor do Centro de Estudos Australianos, Neozelandeses e do Pacífico da Universidade de Georgetown, considera que a conversa deveria começar pela independência da Gronelândia, e não pela sua aquisição:

“This conversation could have been had through normal channels in a normal way that didn’t involve threats.”

Tidwell considera a associação viável, mas apenas depois de os groenlandeses decidirem o seu estatuto. Uma Gronelândia independente poderia negociar com os Estados Unidos, com a Dinamarca ou com outro país.

As negociações recentes entre Washington e os países do Pacífico também tiveram momentos de tensão. Nenhuma das partes, recordou Tidwell, ameaçou invadir a outra:

“None of it was fraught with threats of invasion.”

Sem mandato groenlandês

Os dirigentes da Gronelândia afirmam que pretendem manter a relação com a Dinamarca. As sondagens indicam que a maioria dos groenlandeses não quer integrar os Estados Unidos.

A livre associação pressuporia uma alteração do vínculo atual com a Dinamarca. Uma Gronelândia independente teria depois de negociar com Washington a transferência das responsabilidades de defesa e as condições de financiamento, mobilidade e presença militar.

A população não seria demasiado pequena para esse modelo. Palau tem cerca de 18 mil habitantes e a Micronésia, aproximadamente 73 mil. Washington também já suporta os custos de acordos semelhantes e mantém estruturas jurídicas e militares para os executar.

Nas ilhas do Pacífico, porém, a mobilidade contribuiu para uma saída considerável da população. O financiamento americano entrou em decisões sobre serviços internos. Permanecem conflitos relacionados com os testes nucleares, os veteranos e a utilização dos fundos.

Nenhuma dessas matérias está a ser negociada com um governo groenlandês. Não existe atualmente um mandato para entregar aos Estados Unidos a defesa da ilha ou para substituir a relação mantida com a Dinamarca.