Earmarks no Congresso americano: proibição e regresso

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A 2 de março de 1817, John C. Calhoun visitou James Madison e a mulher, Dolley, na Octagon House, em Washington. A Casa Branca continuava em reconstrução depois do incêndio provocado pelas tropas britânicas em 1814. Madison estava a terminar o mandato; James Monroe tomaria posse dois dias depois. Calhoun foi despedir-se e soube que o presidente decidira vetar a lei em que ele trabalhara durante meses.

A proposta, conhecida como Bonus Bill, reservaria receitas provenientes do recém-criado Second Bank of the United States para estradas, canais e melhorias na navegação. Madison queria melhores ligações entre os estados. Entendia, porém, que a Constituição não dava ao Congresso competência para aprovar aquela lei. Vetou-a a 3 de março, no último dia do mandato. Na mensagem enviada à Câmara, indicou que o poder necessário não constava das competências atribuídas ao Congresso e remeteu para a possibilidade de alterar a Constituição.

Calhoun não tinha apresentado uma lista de obras destinadas aos distritos de deputados. O Bonus Bill criava um fundo, sem escolher os projetos que receberiam dinheiro. Um deputado podia, ainda assim, votar a favor na esperança de que o seu estado viesse a beneficiar. Nas décadas seguintes, o desacordo passaria também pela escolha das obras.

Obras nacionais, benefícios locais

Em 1822, Monroe distinguiu o financiamento de uma obra da sua construção e do controlo do território onde decorreria. Admitia que o Congresso atribuísse dinheiro a melhoramentos de alcance nacional, sem por isso assumir a execução de um sistema federal de estradas e canais. Ficava por determinar que projetos serviam efetivamente o país inteiro.

Andrew Jackson enfrentou essa decisão em 1830. Vetou a participação federal numa estrada de portagem no Kentucky, a Maysville Road. O projeto podia ser útil, mas Jackson contestava que o seu interesse justificasse o recurso ao Tesouro federal. Outros presidentes e congressistas traçariam a fronteira noutros lugares.

As leis de rios e portos reuniam verbas para várias intervenções num só diploma. Em 1882, Chester A. Arthur vetou uma delas, que destinava cerca de 18,7 milhões de dólares a essas obras. Na mensagem de veto, descreveu a pressão exercida pelos estados que não queriam pagar, através dos seus impostos, melhoramentos feitos apenas noutros lugares. Os seus representantes procuravam incluir novos projetos na lei. O Congresso derrubou o veto de Arthur.

Nem o fundo proposto em 1817 nem todas as verbas para rios e portos correspondiam ao pedido de um earmark atual. O que os documentos do século XIX permitem acompanhar é a disputa sobre a aplicação local de dinheiro federal e sobre a forma como uma lei ganha apoios quando contempla mais lugares.

Como funcionam os earmarks no Congresso americano

Nos orçamentos modernos, os earmarks no Congresso americano identificam dinheiro para um projeto, destinatário ou local específico a pedido de um membro do Congresso. O deputado apresenta a obra ao distrito que o elegeu; a agência federal responsável administra depois os fundos nos termos aprovados.

Quem pede a verba pode conhecer uma necessidade local que um programa nacional deixaria de fora. Pode igualmente favorecer um projeto pelo rendimento político que ele proporciona ou pela influência de quem o promoveu. A documentação de cada pedido tornou-se, por isso, parte da disputa sobre o próprio processo.

Para o ano fiscal de 2005, a organização Citizens Against Government Waste identificou 13 997 projetos, num total de 27,3 mil milhões de dólares. A contagem segue os critérios da organização para despesas que classifica como pork barrel; não corresponde a um registo oficial de todos os pedidos individuais feitos por congressistas.

Nessa década, o antigo deputado Randy «Duke» Cunningham aceitou subornos de empresários ligados a contratos de defesa. Declarou-se culpado e recebeu uma pena superior a oito anos de prisão. As investigações documentaram pagamentos e benefícios oferecidos em troca da sua intervenção a favor de empresas. Um dos empresários procurou também aumentar a sua influência no processo de atribuição de verbas federais através de contribuições ilegais para campanhas.

O Congresso aprovou exigências de divulgação antes de suspender os pedidos. A partir de 2007, as regras passaram a identificar os autores de determinadas propostas e a exigir declarações sobre interesses financeiros. A discussão sobre transparência já existia quando as bancadas começaram a avançar para uma moratória.

A moratória

Em março de 2010, os democratas da Câmara deixaram de aceitar pedidos destinados a empresas com fins lucrativos. Os republicanos da mesma câmara proibiram os seus membros de apresentar earmarks durante um ano. As bancadas do Senado adotaram restrições semelhantes nos meses seguintes. Em janeiro de 2011, Barack Obama anunciou que vetaria leis que os contivessem.

As decisões das bancadas limitaram, durante cerca de uma década, os pedidos oficiais de verbas identificadas com congressistas. O financiamento federal de projetos locais prosseguiu através de outros programas. A Citizens Against Government Waste continuou também a identificar despesas que incluía na sua definição mais ampla de pork barrel, mesmo em anos em que as leis eram apresentadas como livres de earmarks.

Alguns congressistas defendiam que a moratória reduzia oportunidades de favorecimento. Outros queriam recuperar a capacidade de propor projetos e contestavam deixar mais escolhas de financiamento à administração federal. A disputa sobre a presença militar americana na Europa mostra, noutro domínio, como o Congresso também condiciona decisões do executivo. O regresso dos pedidos foi preparado nas comissões de orçamento em 2021.

O regresso dos pedidos

A Câmara adotou a designação Community Project Funding. No Senado, os pedidos passaram a chamar-se Congressionally Directed Spending. Em 17 de março de 2021, a bancada republicana da Câmara decidiu permitir que os seus membros voltassem a apresentá-los. Tratou-se de uma decisão interna da bancada, não de uma votação da Câmara em plenário.

Os congressistas passaram a publicar os pedidos e a declarar a ausência de interesses financeiros nos projetos. Ficou proibido dirigir fundos diretamente a entidades com fins lucrativos, e o total aprovado por este processo foi limitado a um por cento da despesa discricionária. A Câmara fixou então um máximo de dez pedidos por membro. Parte das exigências de identificação e declaração retomava regras anteriores à moratória.

Segundo o Government Accountability Office, na lei orçamental para o ano fiscal de 2022 foram destinados 9,1 mil milhões de dólares a 4963 projetos apresentados a pedido de membros do Congresso. O organismo examinou como as agências federais distribuíam e acompanhavam esses fundos. No seu primeiro levantamento, não avaliou se os projetos escolhidos eram os que mais mereciam financiamento.

Em 30 de novembro de 2022, os republicanos da Câmara voltaram a discutir a proibição. Numa reunião interna, 158 votaram contra a proposta de a repor e 52 votaram a favor. Kevin McCarthy procurava então ser eleito presidente da Câmara; ainda não ocupava o cargo.

Os pedidos tinham regressado com nomes publicados, declarações de interesses e limites de despesa. A escolha dos projetos continuava a pertencer ao processo político que essas regras procuravam tornar visível.